인천에는 서울의 남산과 같이 상징적인 역할을 하는 산이 있다. 바로 계양산(桂陽山)이다. 해발 395m로 인천을 대표하는 산이다. 역사적으로는 계양산성, 봉월사터, 봉화대의 유적지와 이규보가 거처하던 자오당터가 있다. 생태적으로는 고라니, 너구리 등 중대형 포유류와 반딧불이, 버들치, 도롱뇽, 맹꽁이, 두꺼비, 소쩍새, 부엉이 등 다양한 야생동물이 서식 중이다. 삼지구엽초, 이삭귀개, 통발, 꾸지뽕나무 등 600여종의 식물도 서식하고 있어 인천 생태계의 보고이다.
위치상으로도 인천의 중앙부에 자리하고 있고, 정상에 오르면 한강과 서해까지 한눈에 조망할 수 있어 매주 1만여 명의 등산객이 찾는 시민들의 휴식공간 역할을 톡톡히 하고 있다. 다시 말해 계양산은 인천에 중앙부에서 역사적으로 생태적으로 환경적으로도 중요한 역할을 하는 인천의 진산이라고 할 수 있다.
그런데 바로 그 계양산이 요즘 ‘반대’를 외치는 소리로 시끄럽다. 인천시와 계양구 롯데건설이 골프장을 건설하려고 하기 때문이다. 지난 10여 년 동안 줄기차게 진행되어 온 계양산 골프장 건설은 번번이 시민의 손에 의해 저지당했다. 하지만 이번에는 다르다. 골프장 건설을 위한 개발제한구역 용질변경안이 국토해양부에서 승인됐기 때문이다. 골프장 건설을 본격화하는 신호탄이 터진 셈이다.
골프장 건립사업, 지난 2년간의 기록
2006년 롯데건설, 골프장 건립 목적의 개발제한구역 관리계획안 제출
계양산에 70여만 평의 토지를 소유하고 있는 롯데건설은 2006년부터 계양산 골프장 건립을 본격화 했다. 지난 1998년 골프장 건설을 골자로 하는 제1차 개발제한구역 관리계획 제출했으나 특혜의혹으로 거부되자 8년 뒤인 2006년 4월 10일 골프장과 테마파크 조성을 골자로 하는 제2차 개발제한구역 관리계획을 계양구에 제출했다. 당시에는 계양구 역시 지역경제 발전이라는 명목으로 계양산 일대에 70만평 규모의 테마공원을 개발하려는 계획을 가지고 있었기 때문에 롯데건설의 개발계획은 가능성이 적어 보였다. 인천시 역시 롯데건설의 개발계획에 대해 계양구와 중복된다며 반려했다. 그러나 계양구가 민자유치를 하지 못하고 주춤하자, 롯데건설은 계양구를 상대로 사업설명회를 열고 설득작업에 들어가 결국 2006년 7월 20일 계양구청을 통해 인천시청에 개발제한구역 관리계획안을 제출하게 된다. 당시 롯데건설은 계양산 목상동과 다남동 일대에 2,475,000㎡(75만여 평)에 27홀 규모의 골프장을 1,584,000㎡(48만 평)의 부지안에 조성하고 891,000㎡(27만 평)규모의 부지에는 테마파크를 건립할 계획이었다.
인천시 롯데건설의 계획안 반려
2006년 11월 7일. 군 당국은 롯데건설의 위락시설 중 일부가 군사시설보호구역에 해당돼 ‘사업 불가’입장을 인천시에 통보하면서 롯데건설의 골프장 건설은 위기를 맞았다. 인천시 관계자는 “군부대 협의 결과 롯데건설의 테마파크 중 다남동 일대 293,700㎡(8만 9천 평) 예정 부지 등이 인근 군부대의 ‘탄약고 이격거리’인 군사시설보호구역에 해당돼 사업계획에서 제외하라는 통보를 받았다”고 밝혔다. 인천시는 일단 이 같은 내용을 롯데건설에 설명하고 사업계획을 반려하지만 롯데건설은 한 달 후인 12월 6일 골프장을 18홀로 줄이고 테마파크도 128,700(3만 9천 평)로 축소한 변경안을 시에 다시 제출했다. 시민사회에서 계양산 개발에 대한 반발이 거세게 일고 있는 가운데 12월 13일 관련법인 환경성 검토가 제대로 이뤄지지 않아 환경부에서 계양산 골프장 건설에 ‘부동의’를 발표하자 인천시는 롯데건설의 관리계획안을 반려하게 된다.
롯데건설, 다시 사업계획서 제출...2차 반려
관리계획안이 반려된 지 2주 만인 12월 26일 롯데건설은 다시 개발계획안을 제출했다. 롯데건설은 서두를 수밖에 없었다. 개발제한구역인 계양산에 골프장을 지으려면 개발제한구역 용질변경안에 골프장 건설안을 포함시켜야 하는데 이번에 이를 승인받지 못하면 다시 5년이 지나야 심사를 신청할 수 있기 때문이다. 이러한 롯데건설의 입장을 대변하듯 계양구와 인천시는 이 계획안을 접수하고 일주일 후 주민공람을 하는 등을 일사천리로 행정절차를 진행시켰다. 이 과정에서 시민단체의 정보공개 청구마저 거절해 큰 마찰을 빚었다. 인천녹색연합 관계자는 “인천시민 84%가 계양산 골프장 건설에 반대하고 환경적인 영향이 분명함에도 불구하고 롯데의 계양산 개발계획 재접수와 일련의 과정이 시가 롯데를 위한 행정을 하고 있다는 의구심을 갖지 않을 수 없다”며 “건교부(현 국토해양부)의 수도권 개발제한구역 2차 관리계획에 억지로 포함시키기 위해 인천시가 무리하게 롯데건설 중심으로 행정을 펼치고 있다”고 주장했다.
최초 사업계획안이 제출되고 반려되는 과정을 거치면서 해가 바뀐 2007년. 롯데건설이 다시 제출한 사업계획서에 대해 1월 16일 환경부는 다시 한번 ‘부동의’를 회신했다. 환경부가 2번째로 롯데건설의 계양산 골프장 건립사업이 환경에 부정적 영향을 미친다는 것을 확인한 것이다. 그러나 인천시 관계자는 “롯데의 계양산 관리 계획에 대해 환경부가 부동의 한 만큼 사업 시행자 측에서 보완, 수정해 다시 제출할 수 있다”고 밝혔다. 롯데건설이 골프장 건설을 포기하지 않고 다시 한번 수정, 보완해 제출할 것임을 시사한 것이다. 이럴 경우 같은 계획안을 두고 인천시가 3차례 수립 절차를 진행하는 셈이어서 이 같은 사실이 알려지자 시민단체들은 시가 롯데건설의 편의를 봐주기로 일관하고 있다고 비판했다.
롯데건설 3차 관리계획안 제출…승인 받아내
예상대로 롯데건설은 3차 관리계획안을 제출했다. 이번 계획안에서는 1,584,000㎡(47만 평)의 골프장 18홀을 개발하려던 계획을 변경해 골프장 부지를 891,000㎡(27만 평)으로 줄이고 나머지 공간을 시민휴게공간으로 조성하는 내용의 3차 개발안을 2007년 5월 25일 구청에 제출했다. 하지만 이번에는 결과가 달랐다. 2차례나 환경평가에 부동의 회신을 보냈던 환경부가 이번에는 조건부 동의를 표한 것이다. 두 차례 부동의 의견을 전달한 지 불과 4개월 만이다.
환경부 한강유역환경청은 “롯데건설이 제출한 계양구 목상동, 다남동 대중골프장 18홀 건설 사업을 검토한 결과, 사업 규모를 최소화 하는 조건으로 동의했다”고 밝혔다. 한강유역환경청은 또 조건부 동의 검토 의견서에서 “물장군, 맹꽁이, 황조롱이, 소쩍새 등 법정보호종과 희귀종의 서식처 훼손이 우려돼 보호 대책을 세울 것을 인천시와 롯데건설에 요구했다”고 밝혔다.
롯데건설이 제출한 사업계획안에 따르면 전체 사업부지는 180만㎡. 그 중 985,000㎡에 토지형질변경면적 606,200㎡ 규모로 골프장을 건설하고, 797,100㎡에는 토지형질변경면적 200,184㎡ 규모로 근린공원을 건설하는 것으로 나와 있다. 인천시 54개 시민단체는 이번 환경부 발표를 인정하기 힘들다며 거세게 항의했다. ‘계양산 골프장 반대 및 시민자원화공원 조성 인천시민위원회’는 시청 앞 천막농성, 촛불시위 등 골프장 반대 총력투쟁에 들어갔다.
골프장 건설사업, 승인, 승인, 승인. . 골프장 건설 초읽기
인천시는 2007년 8월 23일 도시계획위원회 심의에서 골프장 건립계획을 통과시켰다. 그리고 다음해인 2008년 4월 22일 국토해양부 중앙도시계획위원회는 인천지역 개발제한구역관리계획을 통과시켰다. 개발제한구역관리계획이 통과되었다는 것은 해당지역에 골프장을 건립할 수 있다는 것을 의미한다. 골프장 건설을 위해 2년 동안 끌어왔던 개발제한구역 관리계획안이 통과되자 롯데건설은 2개월 후인 2008년 6월 9일 재빨리 다음단계인 인천 도시계획시설변경안을 인천시에 제출했다. 도시계획시설변경안은 도시 시설물 중심으로 용도지역의 구분, 도로와 기반시설의 배치 등을 결정하는 것으로 이 안이 통과되면 골프장 건설의 구체적인 계획을 세울 수 있게 된다.
그리고 인천시는 지난 10월 30일 사전환경성초안에 대한 주민 공람을 완료하고 한강유역환경청의 승인을 기다리고 있다. 한강유역환경청의 사전환경성 초안에 대한 승인이 떨어지면 인천시는 도시계획시설변경안을 심의할 수 있게 된다.
골프장 건립사업 무엇이 문제인가?
그 동안 계양산의 그린벨트해제 반대투쟁을 해온 시민단체는 이제 2차 투쟁에 들어갔다. 계양산 골프장 조성사업이 본격화되기 위해선 도시계획시설 결정, 골프장 사업 승인, 행위 허가 등의 절차를 거쳐야 해 앞으로도 많은 갈등을 예고하고 있다. 하지만 사실상 골프장 건설은 이제 본격화 되었다고 할 수밖에 없다. 여러 차례 반려된 사업안을 롯데건설은 관철시켰고 이 과정에서 계양구와 인천시의 적극적인 지원을 받았기 때문이다. 앞으로 남은 절차는 도시계획시설변경과 골프장 사업 허가뿐인데 이것은 인천시와 계양구 내부에서 이뤄지는 과정이기 때문에 승인이 거부될 리가 없다.
따라서 이제는 골프장 건립 반대보다는 그 이후를 생각해야 할 때라는 시각이 우세하다. 시민단체가 2차 투쟁을 선언한 것도 같은 맥락이다. 어쨌든 골프장 건설을 반대하는 가장 큰 이유는 골프장 건설이 환경은 물론, 지역사회에 큰 혜택을 주지 못하고 사업자의 배만 불리기 때문이다. 따라서 시민단체는 골프장 건립 목적에 근본적인 의문을 제기하고 있다.
골프장 건립의 목적
인천시는 국토해양부에 제출한 개발제한구역 형질변경안에서 골프장 개요를 설명하면서 건립목적 4가지를 밝히고 있다. 첫째, 개발제한구역내, 이미 훼손된 지역의 자연환경 복원과 토지의 효율적 이용 및 관리. 둘째, 지역균형발전과 지역주민 고용창출 및 소득증대와 더불어 지역경제 활성화의 기여. 셋째, 국민체육시설의 확충으로 골프인구 수요충족 및 골프의 대중화 선도. 넷째, 2014년 아시안게임 개최도시로서, 인천시의 부족한 대중골프장 공급으로 역외 유출되는 골프 이용 수요 흡수 이다.
시민단체, 골프장건립 반대
「계양산 골프장 저지 및 시민자연공원 추진 인천시민위원회」는 보도자료를 통해 이 같은 건립목적을 반박하고 했다. 시민단체는 첫째, ‘훼손된 지역의 자연환경복원’에 대해 자연환경이 훼손되어 보존차원에서 녹지를 조성한다는 것은 반대로 인천시 공무원의 녹지 관리미숙을 스스로 인정한 꼴이라며 안상수 시장의 목표가 300만 그루 나무 심기, 즉 녹지확충이므로 그린벨트를 풀어 골프장을 건설할 게 아니라 녹지에 대한 질적 개선 방안부터 생각해야 한다고 주장했다.
또 ‘지역경제 활성화’에 대해서는 실례로 전남 무안의 36홀 골프장에서 200명의 골프장 전문직을 제외하고는 지역고용은 30명 정도여서 실제 지역경제에 미치는 효과가 미미하다고 주장했다. 골프장 같은 1일 관광 형태의 관광에서는 지역 지출효과가 거의 발생하지 않는다며 클럽하우스 등 숙식 시설이 골프장 내에 있어 지역에 관광유치효과를 발생시키지 않는 폐쇄성 관광의 특징을 갖고 있다고 주장했다.
역외 유출되는 골프 이용 수요에 대해서도 반박했다. 현재 인천에 운영되는 골프장은 스카이 72, 국제CC, 그랜드CC, 송도 등 116홀이며 앞으로도 청라지구, 송도3지구, 남촌, 서운 등에 62홀 정도의 골프장이 더 생길 예정이다. 이외에도 계획, 추진 중인 골프장이 남아있어 수요는 줄어들 수밖에 없다. 골프 수요가 역외로 유출된다는 인천시의 주장이 전제부터 잘못됐다는 것이다.
「계양산 골프장 저지 및 시민자연공원 추진 인천시민위원회」는 가장 우려되는 것은 환경문제라며 친환경골프장이란 존재할 수 없다고 주장하고 있다.
주장에 따르면 골프장에 사용하는 잔디인 ‘벤타그라스’는 평균기온 20도 안팎의 춥고 습한 지역에서 잘 자라는 작물로 우리나라처럼 여름에 지역이 7-80도까지 오르고 집중호우가 집중되는 기후에서는 제초제와 농약을 사용하지 않을 수 없다. 2005, 6년 환경부 국정감사에서 골프장 농약사용 관리실태가 문제로 제기된 바 있다. 당시 전국 179개 골프장에서 135개 품목의 농약을 사용했고, 농약사용량 중 실물량은 225톤, 그 중 성분량은 75톤에 달한다는 보고가 있었다.
환경부와 농림부에서 발표한 ha당 농약사용량 비교를 보면 2005년 기준, 1년에 논벼 4.7㎏인데 비해 골프장은 10.8㎏를 사용하고 있다. 이로 인해 지하수와 산림 오염은 물론 해양오염까지 우려가 되고 있으며, 캐디 등 골프장 종사자뿐만 아니라 골프장 이용객의 건강에도 영향을 미칠 것으로 추정하고 있다.
그러나 현행법상 골프장에 사용하는 농약 총량에 대한 규제 조항은 전혀 없고, 18가지의 고독성농약 사용만을 금지하고 있다.
또한 골프장 농약사용 조사규정에는 불시에 조사하도록 돼 있으나 골프장이 사유지여서 불시에 조사를 하지 못하고 2-3일전에 사전 연락을 하지 않으면 골프장 내부의 토양 및 수질오염 조사를 제대로 할 수 없는 한계가 있다. 고독성 농약에 대해서도 위반 시 1천만 원 이하의 과태료 처벌에 불과해 기업들에 강력한 처벌효과를 주지 못한다.
롯데건설, “아니다”
사업주체인 롯데건설의 기본입장은 아직 구체적인 건립계획을 갖고 있지 않기 때문에 우려는 시기상조라고 답하고 있다. 현재 개발제한구역 형질변경안이 통과된 상태이고 사전환경심사평가가 진행되고 있기 때문에 골프장 건설 이후에 있을 환경파괴나, 지역경제 활성화, 골프이용객에 대해서 뭐라고 언급할 수 없다는 입장이다. 그러나 지역민 고용문제에 대해서는 시민단체의 주장에 말도 안 된다고 반박했다. 골프장 운영뿐 아니라 근린공원도 운영하기 때문에 기본적으로 고용인원수가 수백 명을 넘을 것이고, 사업장의 위치나 근로자의 업무조건을 생각할 때 거의 대부분 인근 지역민들을 고용할 수밖에 없다고 못 박았다. 골프장 이용객에 대해서도 충분한 이용객이 모일 것이라고 말했다. 인천지역에 골프장이 여러 군데에 있고 앞으로도 증가 추세지만 롯데그룹이 이미 관광사업에 입지가 있는 만큼 이와 연계한다면 충분한 이용객을 끌 수 있을 것이라고 주장했다.
계양산 골프장 행정처리 과정에서 제기된 의혹
5000여평 토지 불법 훼손
계양구와 경쟁적으로 계양산 개발계획을 내놓던 2006년 5월 경. 계양구는 롯데건설의 신격호 회장의 토지 불법 형질변경을 고발했다. 계양구는 계양산 북쪽자락 2,428,800㎡(73만 6000여 평) 중 16,500㎡(5000여 평)의 토지의 배나무, 단풍나무, 잡목 등 2000여 그루의 나무가 훼손되는 등 무단 형질변경 된 사실을 적발, 땅 소유자인 신 회장과 무단 훼손 혐의를 받고 있는 김모씨 등 2명을 개발제한구역관리법 위반 혐의로 경찰에 고발했다. 계양구 관계자는 “형질 변경된 토지를 원상복구토록 명령을 내렸으나 복구 가능성이 없어 토지주와 형질변경 행위자를 고발조치했다”고 말했다.
하지만 시민단체들은 ‘사실상 골프장 재추진을 위한 사전 정지작업’이라며 롯데 측을 강하게 비난했다. 실제 당시 현장에서는 골프장용 잔디씨를 뿌리고 전에 없던 물 웅덩이를 만들어 놓는 등 사실상 골프장 조성공사를 해 온 흔적이 발견됐다.
땅을 관리하고 있는 롯데건설측은 “문제가 된 땅을 수년간 조경업체에 임대해줬으며 지난해 말 계약기간이 끝나자 조경업체측이 나무를 파낸 것으로 안다”며 “곧 원상복구 등 대책을 마련하겠다”고 말했다. 하지만 원상복구결과 당초 수림이 양호했던 숲이 아닌 묘목만 심어놓은데 불과해 ‘원상복구냐 아니냐’를 놓고 시민·환경단체와의 공방이 벌어지기도 했다.
한강유역환경청에 제출한 문서 속여
롯데건설이 한강유역환경청으로부터 사업허가를 받기위해 골프장 건설사업 결정에 중요한 기준이 되는 멸종위기 야생 동물 수치를 고의로 은폐하거나 누락, 조작한 사실이 드러나 파문이 일어나기도 했다.
롯데건설로부터 인천 계양산 일대에 환경성 조사를 의뢰받은 D사가 만든 ‘GB관리계획 수립을 위한 환경성검토서’ 원본에 따르면 8종의 희귀조류가 문헌상으로 서식하는 것으로 돼 조사됐고, D사가 실제 조사한 기간 동안 말똥가리와 황조롱이 등 2종의 희귀조류가 서식한 것으로 확인됐으며, 붉은배새매와 새흘리기 등 2종의 희귀조류는 서식, 또는 도래할 가능성이 높은 것으로 조사됐다.
결국 검토서는 최소한 계양산 일대에 멸종위기동물 조류 2종과 천연기념물 조류 2종 등 4종이 서식하거나 서식할 가능성이 있다는 결론을 내린 것이다.
그러나 이 원본을 바탕으로 만든 축약본에는 ‘현장조사결과 멸종위기 동, 식물이 발견되지 않았다’고 기재돼있어 축약본에서 불리한 사실을 고의적으로 은폐한 채 환경청에 제출한 것으로 드러났다. 결국 롯데 측이 승인을 받기 위해 불리한 내용의 사실을 축약본에서 숨기도록 D사를 압박했다는 의혹을 살 수밖에 없는 내용이다. 롯데건설은 이 같은 내용을 강하게 부인했다.
한강유역청의 사전환경평가 승인을 위한 검토위원 교체 의혹
2007년 10월 23일 통합민주당 우원식 의원은 한강유역환경청에 대한 국정감사에서 계양산 골프장 건설에 부동의 의견을 냈던 전문가를 ‘부실한 평가를 했다’는 이유로 교체했다고 주장했다.
한강유역환경청이 우 의원에게 제출한 자료에 따르면 1차 평가 때 검토의원 3명은 모두 부적합 판정을 내렸다. 2차 평가 때 역시 검토의원 5명 모두 부적합 판정을 내렸다. 그러나 3차 평가 때는 2명이 정기 교체되고 3명의 평가원이 추가되면서 총 6명의 검토위원이 1명은 적합, 2명 부적합, 3명 조건부 적합 판정을 내린 것으로 나타났다. <표1 참조)
1년이 지난 2008년 10월 10일 국정감사에서도 동일한 내용이 나왔다. 환경노동위원회 소속 민주노동당 홍희덕 의원은 한강유역환경청 국정감사에서 “사전환경성 검토 협의를 하면서 시늉으로만 부동의를 하다가 결국 동의 처리해 환경청이 개발업자 편을 들어주고 있다”고 주장했다.
홍 의원은 “계양산 골프장의 경우 개발제한구역 관리계획에 대한 환경성 검토 협의 과정에서 2006년 6월과 2007년 2월 두 차례에 걸쳐 부동의 됐다”며 “환경청은 일부 환경성 검토 위원들을 교체하면서 2007년 6월에 계양산 골프장 계획을 조건부 동의해줬다”고 주장했다.
골프장 문제 끝까지 지켜봐야…
현재 롯데건설은 인천시청에 개발제한구역 변경 다음 단계인 도시계획시설변경안을 제출하고 사전환경성검토 초안 공람을 마친 상태로 환경부의 환경성검토 승인을 기다리고 있다. 「계양산 골프장 저지 및 시민자연공원 추진 인천시민위원회」는 지난 환경성검토 초안 공람 마지막 날인 10월 30일 인천시청 앞에서 계양산 건립반대를 위한 퍼포먼스를 하고 항의서한을 전달했다. 시민단체는 “환경부가 계양산 일대의 생태적 보호가치가 크다는 이유로 조건부 동의 의견을 냈기 때문에 이 일대에 대한 꼼꼼한 생태조사가 우선 이뤄져야 한다”고 주장했다. 이들은 “녹색연합 등 환경단체와 주민들이 계양산 북사면 일대에 대해 `야생동식물특별보호구역’ 지정 신청을 환경부에 한 만큼 골프장 건설과 관련한 모든 행정절차는 중지돼야 한다”라고 강조했다.
그럼에도 불구하고 롯데건설의 계양산 골프장 건립은 이제 현실화 가능성이 유력해 보인다. 그간에 제기된 많은 문제가 있음에도 계양구와 인천시청이 적극적인 지원을 했기 때문이다. 환경부의 환경성검토 승인만 난다면 앞으로 남은 절차는 모두 계양구와 인천시에서만 이뤄진다. 계양구와 인천시청, 롯데건설의 주장처럼 지역경제를 활성화시키고, 환경문제에 대한 우려도 불식시킬 수 있다면 낙후된 계양산 일대 지역에게는 좋은 기회이지만 우리나라의 다른 골프장에서 발견된 사례들처럼, 환경을 파괴하는 각종 문제들이 재발할 가능성이 여전히 있고 또 골프장 건립을 위한 행정절차에서 제기된 롯데건설의 도덕성을 의심하게 하는 의혹들을 보면 시민단체와 전문가들이 주장이 더 설득력 있어 보인다.
때문에 지금까지의 과정에서 보여준 의혹은 반드시 풀어야 한다. 이해할 수 없을 정도로 롯데건설에 적극적인 계양구와 인천시청의 행태. 법정보호동식물이 발견됐다는 주장에도 이를 확인하지 않는 행정절차, 한강유역환경청이 질타를 받았던 동의로 가기 위한 부동의 절차, 평가위원들의 교체 의혹 등 이 의혹들 중 또는 아직 드러나지 않은 은폐된 일 중 어느 하나라도 불법한 사실이나 문제점이 발견된다면 이에 대한 적법한 조치가 있어야 할 것이다.
[저작권자ⓒ 이미디어. 무단전재-재배포 금지]
