사전환경성검토제도의 등장과 한계
환경영향평가의 대안으로 나온 것이 사전환경성검토제도이다.
사전환경성검토제도(PERS:prior environmental review system)는 각종 개발계획이나 개발사업을 수립·시행함에 있어 타당성 조사 등 계획초기단계에서 입지의 타당성, 주변 환경과의 조화 등 환경에 미치는 영향을 고려토록 함으로써 「개발과 보전의 조화」즉, 「친환경적인 개발」을 도모하고자 하는 제도이다.
개발계획의 보다 상위단계에서 환경성을 고려하여 행정계획을 수립토록 함으로써 지속가능하고 환경친화적인 개발이 이루어질 수 있도록 하는 본질적인 환경영향의 저감 및 개선을 위해 2000.8월 환경정책기본법으로 마련되었다. 하지만 사전환경성검토제도 또한 개발사업 수준의 환경영향평가와의 이원화문제를 지니고, 사전환경성검토에 의견수렴이 되지 않아 개발사업이 추진되는 환경영향평가 시 환경영향이 공개되는 등 개발과 보전간의 갈등이 발생되었다. 31개월 공사 중단된 새만금 간척사업·서울외곽순환도로, 24개월 공사 중단된 사패산 터널공사 등이 이러한 예이다. 이는 도로·댐 등 주요 국책사업이 사전환경성검토 대상에서 제외되고 이해관계자의 의견수렴을 거치지 않는 등 사업계획 초기부터 환경성이 고려되지 않아 시행과정에서 환경단체, 종교계 등의 문제제기로 공사가 중단된 것이다. 바로 이러한 것들이 사업추진 단계보다 앞선 계획 초기부터 환경성을 고려한 통합 의사결정지원시스템인 전략환경평가의 필요성이 제기된 이유이다.
이렇듯 `아직 승인되기 전의 제안된 정책(Policy), 계획(Plan), 혹은 프로그램(Program)들이 미칠 수 있는 중요한 환경영향들을 사전에 평가하는 과정(Process of Evaluation)이 전략환경평가(Strategic Environmental Assessment : SEA)`이다.
정책영향평가 혹은 대안적인 프로그램 환경영향평가(Programmatic Environmental Assessment : PEA) 등으로 다양하게 불려져오고 있다.
SEA의 확산과 전략환경평가포럼
정부에서도 올해 6월1일부터 사전환경성검토제도에 전략환경평가개념을 적용하여 개발 계획의 수립단계에서 입지의 적정성 강화 및 주민의견을 수렴하고 있다.
이와 같은 상황에서 전략환경평가에 대한 이해를 넓히고 이의 발전방안 모색을 위해 2005년 7월부터 금년 4월까지 총 다섯 차례에 걸쳐 전략환경평가포럼이 개최되었다. 지난 달 23일, 올해의 마지막을 장식하는 6번째 포럼이 열렸다. 이번 포럼에서는 그 동안 진행 되었던 다섯 차례의 포럼을 마무리하고 2007년도에 추진할 계획인 2차년도 전략환경평가 포럼에서 중점적으로 다루어야 할 사항에 대해 논의되었다.
환경정책평가연구원에 모인 국립환경과학원장, 국립환경인력개발원장, 환경학 관련 교수, 연구분야, 기업관계자 등 전문가들은 전략환경성평가의 추진방법과 내년에 추진할 2차년도 전략환경성평가 포럼의 주제에 대해 다양한 의견들을 쏟아냈다.
전략환경평가포럼, 운영은 이렇게
먼저 전략환경평가가 사전적으로 개발계획을 대상으로 환경적인 영향요소를 감안한 균형개발계획이 수립되도록 유도 하는 것이므로 환경전문가들만 참여하여 환경적요소만 논의하는 것보다 경제, 사회 및 국토개발 전문가와 함께 토론 할 수 있도록 하는 것이 전략환경평가제도의 실효성을 높일 수 있다고 지적되었다.
한국환경정책평가연구원(이하 KEI) 유헌석 박사는 “강남이나 수도권 집값 등과 같은 정부의 부동산 정책에서 수단 선택시 많은 영향을 고려해야 한다”며 “이때 계획, 관계 기관 등의 전문가들의 토의 및 협의가 있어야 가능하다”고 설명했다.
먼저 현행 사전환경성검토제도와 환경영향평가제도를 각각 발전시키기보다 양 제도를 연계시켜 계획단계에서 사업추진단계까지 환경성검토가 일관성 있게 검토되도록 하는 제도개선 연구가 필요하다고 지적되었다. KEI 송영일 박사는 “사전환경성검토와 환경영향평가가 연속적으로 이루어지는 경우 절차상의 반복, 중복 등의 문제가 있다며 양 제도를 연계운영하는 방안이 마련돼야 한다”고 역설했다. 송 박사는 “양 제도의 원활하고 체계적인 운영을 위해 통합법 제정을 추진하는 것을 고려해야 한다”며 “통합법 제정 시 사전환경성검토의 경우 소규모 개발사업과 행정계획을 분리해야 된다’고 덧붙였다.
참석자들은 대기, 수질 등 1차적인 환경인자에 대한 환경영향 검토와 아울러 이러한 환경인자가 인체에 미치는 영향정도를 검토할 수 있는 건강영향평가 항목개발을 위한 연구가 필요하다는 데 의견을 함께 했다.
광운대 김인순 교수는 “필리핀 미군 철수 지역에 기형아가 발생하고 있다. 이는 환경제도가 매체 중심에서 수용체(인간)중심으로 전환하는 것을 보여준다”며 “정부가 검토 중인 건강영향평가(AHI)도입의 당위성을 시사하는 것이다”고 밝혔다. 한편, 전략환경평가 개념의 도입에 따라 가장 중요하게 대두되고 있는 공중참여 방안에 대한 참여방법 등 환경적갈등 문제를 해소하기 위한 기법의 개발이 필요하다고 지적됐다. 충청남도의 지역도시계획의 경험에 비추어 설명한 충남발전연구원 정종관 박사는 “개발을 함에 있어 이해당사자간의 사회적 합의를 도출하기 위한 비용-편익 분석문제가 부족하다”며 “이를 계량화 할 수 있는 분석 기법 등의 연구 개발이 필요하다”고 강조했다. 정 박사는 한편 “시민이 참여하는 방식인 공중참여를 어떻게 해결할 것인지, 갈등 문제 해결 등 구체적인 방법론 개발이 필요하다”고 말했다.
전략환경평가 이렇게 바꿔야 한다
광운대학교 광운전략환경평가연구소와 KEI는 앞선 5번째 토의를 통해 우리나라에 있어 전략환경평가(SEA) 도입방법은 새로운 제도 도입보다 기존의 제도를 개선하는 것이 제도 도입에 있어 용이하고 신뢰성확보를 위해 정량적평가가 보다 많이 적용 될 수 있도록 평가기법의 지속적인 개발과 환경인자에 대한 D/B화가 많이 추진되어야 한다는 의견이 나온 바 있다. 또한 공중참여가 확대 될 경우 환경갈등 해소를 위한 연구가 보다 활성화 되어야 하며 사전환경성검토제도의 확대에 따라 스크리닝(Screening: SEA가 필요한지와 어떠한 세부적인 단계가 필요한지를 결정), 스코핑(Scoping:조사할 필요가 있는 중요한 이슈와 영향을 확인) 등 환경성 검토절차의 개선방안이 필요하다는 의견이 제시되었다.
이번 전략환경평가 포럼의 토의 결과는 다음과 같이 요약할 수 있다.
첫째, 사전환경성 검토제도가 전략환경평가 형태로 보강되어 2006. 6월부터 시행됨에 따라 제도시행에 따른 세부적인 지침개발 등이 조속히 이루어져 제도의 안정적인 운영을 도모해야 한다.
둘째, 사전환경성 검토대상 행정계획이 대폭 늘어남에 따라 상하위 행정계획간 단계별로 환경성검토 보고서 및 검토지침 등 구체적인 가이드라인 제시가 필요하다.
셋째, 사전환경성 검토제도에 주민의견 수렴절차가 신규로 도입됨에 따라 실효성 있는 공중참여가 이루어지고 환경적 갈등을 원만히 해소 할 수 있는 구체적인 방법론 개발이 필요하다.
넷째, 사전환경성 검토제도가 합리적인 개발계획의 의사결정도구로써 역량을 발휘 할 수 있도록 하기 위해서는 환경 및 경제, 사회전반에 대한 영향분석을 정량화 할 수 있는 분석기법 개발이 추진되어야 하며 제 2차년도 전략환경평가포럼에서는 상기와 같은 내용을 중점적으로 토론 할 수 있도록 포럼운영 계획을 수립하여야 한다.
전략환경평가, 환경성 평가의 제구실을 위해
내년에는 100여 개국 영향평가 관련 전문가 2500명으로 구성되어 있는 IAIA(국제영향평가학회, International Association for Impact Assessment)총회가 우리나라에서 개최될 계획이다. IAIA는 매년 총회를 개최하여 환경영향평가 방법론과 예측기법 등을 세계 각국에 보급하고 있어 내년을 기점으로 우리나라 환경성 평가제도가 한층 발돋음 하는 기회가 될 것으로 기대되고 있다. 현재 사전환경성 검토와 환경영향평가를 포함한 환경성 평가제도개선을 위해 전략환경평가의 논의가 진행 중이다.
앞으로 IAIA의 개최와 함께 더 심도 있는 연구가 이뤄져 지속성평가의 확대와 함께 개발과 보전의 조화를 통한 환경친화적인 개발을 유도하고 제도의 실효성을 높이기 위한 환경성 평가제도의 재정립이 기대된다. 珍
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