100년간 지구상의 평균온도 0.3~0.6℃ 상승
’05년 가을 미국 남부를 강타한 허리케인 카트리나는 기후변화 및 그 영향의 문제를 먼 미래의 문제가 아니라 현안문제로 인식시킨 계기가 되었다. 전례를 찾기 어려운 이 해의 허리케인 발생 빈도와 강도가 일부 주장처럼 몇 십 년 주기의 자연적 현상일 수도 있지만 이를 지구온난화의 직접적인 결과로 보는 주장은 더 많은 지지를 받고 있으며, 더욱 논리적으로 보인다.
지구온난화-해수온도 상승-허리케인발생에너지증가 라는 인간관계에 기초한 ‘지구온난화설’은 현상을 기술한 ‘주기설’보다는 훨씬 더 과학적인 ‘외양’을 띄고 있다. 만일 지구온난화가 허리케인의 발생빈도 및 규모증가의 직접적인 원인이라면 카트리나는 천재로 치부될 수 없으며, 인류가 스스로 초래한 자업자득의 인재이기도 한 셈이다.
왜냐하면 지구온난화의 주범인 온실가스의 농도가 인간 활동에 의해 최근 급격히 증가하고 있기 때문이다. 주요 온실가스인 이산화탄소 농도는 산업혁명전 약 280ppm에서 ’98년 기준 약 360ppm으로 증가하였고, 과거 100년 동안 지구상의 평균온도는 0.3~0.6℃ 상승한 것으로 보고 되고 있다.
기후변화를 비롯한 환경오염 및 생태계 파괴도 세계 각국에서 동시 다발적으로 진행되고 있을 뿐만 아니라 그 영향도 발생국의 국경을 넘어 지구생태계에 영향을 미치고 있다. 세계자원연구소(WRI, 2002)는 예를 들어 지구 곳곳에서 벌어지는 해양오염·산림파괴·사막화 현상 등으로 매년 0.5% 정도의 생물서식지가 파괴, 2010년에는 전체생물의 33%가 멸종될 것으로 경고하고 있다.
주요 환경문제가 지니는 이러한 전지구적 성격은 환경문제 해결에 세계 각국의 공동노력을 요구하고 있다.
지구환경보전 위한 국가간 ‘국제표준화’추진
’92년 브라질 리우에서 개최된 유엔환경개발회의(UN Conference on Environment and Development)에서는 지속가능발전을 지구환경보전의 이념이자 목표로 정하고, 리우 선언과 의제21을 채택하였다.
’02년 9월 남아공 요하네스버그에서는 리우회의 이후 10년간 국제사회의 지속가능발전 정도의 평가와 의지를 재확인하면서 향후 10년간의 추진전략 마련을 위해 세계지속가능발전정상회의(WSSD; World Summit on Sustainable Development)가 개최되었다. 회의의 결과물인 이행계획서에는 재생에너지사용비율 증대, 지속가능한 생산 및 소비 10년 계획의 수립, 유해화학물질 생산의 단계적 금지, 어족자원의 지속가능성 수준회복 등을 합의하여 국내 정책에 반영토록 요구하고 있다.
또한, 경제협력개발기구(OECD), 국제표준화기구(ISO), 유엔환경계획(UNEP) 등이 지구환경보전을 위한 국가간의 환경협력 및 규제의 국제표준화를 추진하고 있어 국제적인 환경규범은 점차 강화될 것으로 전망된다.
이러한 국제적인 여건변화에 따라 각국들은 자국의 지속가능한 발전을 위한 노력을 배가해야할 상황이다. 특히, 환경문제의 불확실성과 복합성은 그 해결을 위해 체계적·계획적인 접근을 요구하고 있어 리우회의에서 이미 지속가능발전을 위한 전략채택 및 국가계획의 수립이 주요 아젠다로 등장했고(Agenda 21, Chapter 8) 주요 국가들은 각종 전략 및 계획을 수립 운영해오고 있다(Janicke·Jorgens, 2000;Swanson et. al, 2004).
한국은 ’60년대 이후 급속한 경제성장을 경험하였고 정부는 이를 위해 매 5년마다 경제개발5개년계획이라는 마스터플랜을 수립했다. ‘계획’은 일반 공무원과 시민들에게 친숙한 정책수단이 되었고, 환경적으로 건전한 지속가능발전의 목표달성을 위해 ’90년대 이후 이러한 계획적 수단들을 집중 사용하기 시작하였다.
여기에서는 국가의 지속가능발전을 명시적 목표로 설정하고 수립된 환경부의 국가 환경계획 및 전략들을 소개하고 그 문제점 및 향후 과제들을 논의해 보고자 한다.
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국가지속가능발전을 위한 환경계획
한국에서 환경문제에 대한 계획적 접근은 ’90년대 이후부터 활발한데 이는 다음과 같은 이유에 기인한다.
첫째, ’90년대에 발생한 낙동강 페놀사태 등 대규모 환경오염사태로 인해, ’80년대 후반과 ’90년대 초반에 환경오염의 심각성에 국민들의 인식과 우려가 컸다. 둘째, ’90년 보건사회부 산하의 집행부서였던 환경청이 환경처로 승격, 사후관리적 환경관리에서 사전예방적 정책형성으로 업무의 중심이 이동하였다. 셋째, ’90년대 환경관련 법이 분권화됨에 따라 환경부의 환경부서가 확장되면서 해당부서에 대한 업무계획의 중요성이 되었다.
환경비전21 (1996-2005)
한국의 국가단위 종합환경계획이 처음 수립된 것은 ’87년 환경보전법의 「환경보전장기종합계획(1987-2001)」이다. 이 계획은 ’00년대를 대비, 전국의 환경보전 청사진을 제시하고자 하는 것이었다. 또한 이 계획은 전 국토의 환경보전목표가 달성되고 쾌적한 환경이 조성·유지되어 국민생활의 질 향상에 그 목적을 두었다. 당시의 열악한 환경기초시설의 조기확충 의도를 담은, 환경기초시설 확충의 투자계획에 주로 치중하고 있다.
국가지속가능발전을 위한 전략계획 성격을 띠는 최초 환경계획은 ’96년 환경정책기본법에 의해 수립된 환경보전장기종합계획인 「환경비전 21(1996-2005)」이다. 이 계획은 21세기 환경정책의 방향과 미래, 환경의 청사진을 담고, ‘하나뿐인 지구와 국토환경을 영원히 보전하고 자연과 더불어 사는 쾌적한 삶의 터를 후손에게 물려주면서 국민의 삶의 질을 향상시키는 모범적인 환경국가 건설’을 비전으로 삼아 미래세대의 환경권을 명시하였다.
이러한 비전은 구체적으로 첫째, 21세기 환경정책의 목표는 질적인 차원에서 모든 국민의 삶의 질 향상에 있다는 인식하에 쾌적한 생활공간을 보전하고, 환경용량의 범위 안에서 보전과 개발의 조화 추구로 쾌적한 삶의 질을 달성하고,
둘째, 한반도는 우리 민족이 모든 생물과 어우러져 삶을 영위하는 곳으로 자연환경의 보전 없이는 생활환경의 보전도 어렵다는 인식하에 자연과 인간이 공생하는 건강한 생태공동체를 구축, 후손에 물려주기 위해 자연환경 보전과 훼손 생태계를 복원하며,
셋째, 기후변화, 오존층의 고갈, 사막화현상 등 지구환경문제는 생물종으로서의 인류 생존을 위협하고 있어, 지구촌의 일원으로서의 책임과 의무는 물론 주변국가와의 협조로 지역 환경개선 노력도 적극 행하여 지구환경을 보전한다는 것이다.
폐기물분야, 재활용품 수요기반 확충 제안
이러한 목표를 달성하기 위해 넷째, 환경용량의 보전과 확대, 다섯째, 지원체계 정비를 계획의 추진체계로 채택, 사전예방의 원칙, 조화와 통합의 원칙, 원인자·수혜자부담의 원칙, 경제적 유인제도의 활용, 정보공개와 주민참여의 원칙 등 5대 원칙을 추진전략으로 제시했다.
구체적인 정책과제 및 추진계획을 살펴보면 우선 생활환경분야에서는 깨끗하고 안전한 물을 충분히 공급하기 위해 하수처리율을 제고, 전국하천의 수질기준 달성율을 95%이상으로, 전국 상수원수의 수질을 1-2등급(3ppm이하)으로 개선하고 총량규제방식의 점진적 도입을 제안하였다. 또한 청정한 공기질 확보를 위해 대기환경기준 대폭 강화 및 대기오염영향권별 관리와 지역총량규제 실시, 자동차 오염에 대한 규제강화 방안을 제시하였다.
폐기물분야에서는 폐기물의 감량화와 적정처리를 목표로 청정생산체계 구축을 통하여 생산, 유통, 소비의 전 과정에서 발생하는 폐기물 감축과 재활용체계를 구축하며, 재활용품 우선구매제도와 폐자원 이용목표를 지정한 재활용품 수요기반 확충을 제안하였다.
쾌적한 녹지공간 확보를 위해 도시녹지 총량제 도입과 도시환경림 조성사업 시행, 한국형 생태도시모형의 개발·보급 계획을 수립하였다. 유해화학물질의 안전관리를 위해 안전도에 대한 평가체계 강화와 오염사고에 대한 신속한 방제체제 구축방안을 제시하였다.
둘째, 자연환경분야에서는 우선 자연생태계 및 생물종의 보전을 위해 국토전체의 생태적 안정성 위협의 단절된 생태계를 연결, 복원하고 자연생태계 보전지역의 지정·확대를 제안하였다. 또 외래종 및 유전자변형 생물의 생태계 도입규제, 멸종위기종, 감소추세종, 희귀종, 한국고유종 등 보호대상 생물종의 모니터링체계 구축계획을 수립하였다.
토양환경의 보전을 위해, 토양오염물질 관리대상시설 기준설정, 휴·폐광산, 제련소 및 폐기물 매립지에 대한 관리강화, 군주둔지역의 환경관리 대책을 모색하였다. 해양생태계의 보전을 위해 자연환경 및 경관이 수려한 지역을 연안환경특별보전해역으로 지정, 반대로 울산연안 등 4개 연안오염우심지역에는 총량규제방식 도입을 제안하였다.
지역환경관리체계, 환경영향평가제도 강화 제안
셋째, 지구환경보전과 국제협력 강화를 위해 우선 지구환경보전 관련국제협약 가입, 지구환경기금 출현확대, 지구오염물질 저감계획수립 실시, 국제기구 및 주변국가와의 환경협력강화 등을 제안하고 동북아의 다자간 환경협력체계 구축을 위해서 동북아 산성비, 황해오염 등 해결의 공동조사·연구사업, 환경정책과 정보의 교류, 환경산업과 환경기술협력의 증진, 아·태지역의 다자간 환경협력체제 구축을 도모하고 있다.
남북한 환경공동체 구축을 위해 DMZ 생태계 공동조사, 대북 경제협력의 환경규제 강화, 지구환경 및 동북아문제 등의 공동 대응체계구축 등 환경협력의 추진 등을 제안하였다.
넷째, 인구증가, 경제규모 팽창 등에 따른 환경수요 증가를 국토환경용량의 대폭적인 확대로 극복하기 위해 수질, 대기, 폐기물 등 매체별 오염물질 처리시설의 확충 및 환경기술개발과 산업육성, 환경기초시설관리의 민영화 등 관리능력의 향상도 도모하였다.
다섯째, 환경정책의 효과적인 수행을 위해서 다양한 환경정책 지원제도 개혁방안을 제시하였는데, 우선 환경친화적 개발정책의 활성화를 위해 녹색국민총생산과 지속가능성지표체계 구축, 개발 및 환경협약제도 도입, 지역환경기준과 지방의제 21의 보급 등 지역환경관리체계 및 환경영향평가제도의 강화와 「환경영향평가원」(가칭) 설립 등을 제안하였다.
환경세 도입, 지자체 환경개선특별회계 설치 권장
환경관리체계의 강화를 위해서 「환경수석비서관」신설, 중앙과 지방간의 역할분담체계 강화, 자치단체의 환경관리 능력제고, 환경책임보상제도 확립 등으로 환경분쟁 해결 등을 도모하였다. 집행계획을 위해 필요한 환경투자재원의 합리적인 조달을 위해 일반재정부담과 민간자본의 참여 확대, 오염자부담원칙과 수익자부담원칙 강화, 환경세의 도입과 경제적 수단의 개선, 자치단체 환경개선특별회계 설치 권장 등을 제시하였다.
또한 환경교육을 강화하고 주민참여를 증대시키기 위해 민간환경단체 지원의 확대, 환경관리에의 주민참여, 환경교육체제 강화, 「환경공무원교육원」확대 개편으로 개발도상국의 환경전문가 육성교육 등의 방안을 제시하였다.
환경비전21의 경우 설정된 비전 측면에서는 지속가능성의 맹아를 보이고 있으나 비전실현의 전략적인 측면에서는 자연환경이나 생활환경 등 전통적인 환경분야(수질, 대기질, 폐기물 등)에 국한되어 있다. 환경비전21이 비록 국가계획이지만 환경부 주도로 수립되어 환경부소관업무 위주로 계획적 접근을 한 것으로 보인다.
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새천년 국가환경비전과 추진전략(2000)
한편 환경비전21은 시행 2년째인 ’97년 말 닥친 외환 및 경제위기에 봉착, 새로운 전략적 접근을 요구받았다. 당시의 경제위기는 낭비적인 경제구조와 방만한 외환관리가 초래한 결과라고 볼 수 있는데 외환위기는 환경정책에도 상당한 영향을 주었다. 외환위기 이후 환경정책에 있어서 수단관리의 중요성이 강조되었고, 자원의 효율적 이용을 위한 경제적 수단의 새로운 인식이 대두되었다.
외환위기가 극복된 2000년 정부는 비법정계획인 「새천년 국가환경비전과 추진전략」이라는 새로운 환경정책 비전을 제시, 지속가능발전을 위한 환경정책 추진방안을 제시하였다. 이 전략은 새천년 환경정책이 ‘자원이용을 최소화하여 자연환경을 최대한 보전하고 환경이 주는 혜택을 모두가 고루 누리는 삶의 질 높은 정의사회’를 지향해야 한다고 하며, 그 비전으로 ‘국민 모두가 높은 삶의 질을 누리는 경제적 안정과 평등한 기회를 누리는 사회적 성숙 그리고 환경용량이 보전되는 건강한 환경’을 제시하였다.
이 비전은 환경비전21보다 더 명시적으로 지속가능발전의 이념을 표현하고 있는데 일반적으로 지속가능성에 3대축으로 일컬어지는 경제적, 사회적, 환경적 측면을 모두 고려하고 있다. 정책영역측면에서도 새천년전략은 환경비전21과는 달리 생활 및 자연환경 등 기존의 환경영역에 국한되지 않고 산업·경제, 국토, 과학기술, 윤리 등 사회·경제 전반을 그 정책대상으로 하고 있다. 이는 주어진 환경비전 달성을 위한 단지 부분적인 환경정책의 보강이나 환경규제의 강화라는 환경정책적인 측면에서의 개혁만으로는 충분하지 못하고, 사회경제 전반에 걸친 포괄적이고 종합적인 개혁이 필요하다는 인식에 기초하고 있다. 새천년 환경비전이 추구하는 분야별 목표와 정책방향은 다음과 같다.
경제·산업측면, 생태효율 높은 순환경 경제체제 목표
첫째, 사회윤리의 측면에서 인간의 존엄과 생명가치가 존중되는 정의사회를 지향하였다. 이를 위해 생명존중의 환경이념 정착, 환경정의 구현 및 미래세대 보호체계 강화, 알권리보장과 시민참여를 통해 환경공동체를 구축하고 평생환경교육체계를 확립하고자 하였다.
둘째, 경제·산업의 측면에서는 생태효율이 높은 순환경 경제체제를 목표로 한다. 경제적 번영으로 삶의 질 향상을 위해서 자원수요를 감축하고 희소한 환경과 자원을 보다 적게 이용하는 경제체제를 지향한다. 환경산업 육성과 청정기술 개발 등을 통해 산업활동의 환경친화성 제고, 가격 및 조세체계의 환경친화적인 개혁, 통합자원관리체계와 지속가능한 소비패턴을 정착시키고자 하였다. 또 환경규제의 합리화와 유연화 및 지역화를 추구하였다.
셋째, 국토환경의 측면에서는 한반도 환경용량을 온전하게 보존하고자 하였다. 환경용량을 고려한 국토개발, 계획적 토지이용 및 관리, 보전지역의 적극적 관리라는 국토환경관리 기조 하에서, 에너지 저소비도시 구축 등을 통해 전체인구의 90%이상이 거주하는 도시지역 토지이용의 생태적 효율성 제고, 농촌지역의 난개발 방지를 위해 계획적 농지 및 산지의 개발·이용체계 확립, 매립 및 간척사업을 억제한 통합적 연안관리체계를 구축하고자 하였다.
또한 환경친화적 국토개발정책 정착을 위해 국토의 생태적 가치와 토지이용을 고려하고, 전 국토를 생태적 가치에 따라 등급화한 ‘생태자연도’를 작성, 개발계획의 수립 및 승인시 활용을 제안하였다. 전국의 토지성격을 다단계의 개발·보전등급으로 나누고 등급별로 환경과 개발의 통합적 계획을 내용으로 한 국토이용계획 수립방안, 통일에 대비해 남북접경지역 및 백두대간의 적극적 보전방안을 제시하였다.
과학기술 환경적 안전성 최대 확보가 목적
넷째, 과학기술의 측면에서는 생명존엄과 인간을 위한 선진 과학기술로의 발달을 지향하였다. 과학기술의 창달과 과학지식의 적극적 활용으로 경제와 사회발전을 도모하되 과학기술의 환경적 안전성을 최대한 확보하는 것을 목적으로 하였다. 우선 환경적으로 지속가능한 국가혁신체제 구축, 환경규제의 합리적 개혁을 통해 환경과학기술 및 환경산업의 시장기반조성, 민·관 파트너십에 기반한 전략적 환경과학기술개발체제 구축을 제안하였다. 또한 과학기술로 인한 환경위험 예방을 위해 전과정 분석을 통한 위험평가 및 위해성전달체계를 도입하고자 하였다.
마지막으로, 지구 및 지역환경의 측면에서 지구 및 지역 환경보전 활동을 선도하는 국가를 지향하였다. 지구환경민주주의 확산 및 온실가스 감축대책의 적극적인 추진 등 지구환경보전 선도자로서의 역할강화, 지구환경논의 및 환경과 무역연계 경향의 대응체계 확립, 동북아 및 남·북한 환경협력을 추진, 환경보전을 위한 지역협력체계 구축을 제시하였다.
2000년 9월 대통령자문 지속가능발전위원회의 출범 이후 국가지속가능발전전략적인 특성이 한층 강화되었으며, 「환경비전21」과는 달리 환경부소관업무를 넘어서는 정책들을 다수 제시하고 있지만, 이러한 정책들의 집행과정을 감독하고 평가할 구체적인 제도적 기반결여로 환경부 주도로 수립된 ‘국가’전략의 실행상의 문제점을 보였다.
제3차 국가환경종합계획(2006-2015)
’02년 정부는 환경정책기본법을 개정, 기존의 환경보전장기종합계획 명칭을 ‘국가환경종합계획(CNEP)’으로 변경, 환경종합계획 체제를 재정립했다. 이에 따라 환경부는 3개년 개획아래 제3차 국가환경계획인 국가환경종합계획 시안마련을 위한 용역사업을 추진해 ’06년부터 시행할 예정이다.
제3차 국가환경종합계획은 한반도의 지속가능한 발전을 궁극적인 목적으로 제시하고, 21세기 한반도의 자연 및 생활환경을 온전하고 건강하게 하여 지속가능한 사회로 탈바꿈시키고자 한다.
‘현세대와 미래세대 모두를 위한 건강한 환경, 정의로운 사회, 효율적 경제의 지속가능한 녹색국가 조성’이라는 비전하에서 첫째, 한반도 환경용량의 효과적인 보전과 지속적인 확충, 둘째, 새대간 세대내의 환경정의가 구현되는 사회 구축, 셋째, 자원기반의 보전과 신중한 자연자원 이용 그리고 마지막으로 지속적인 경제적 번영과 안정기반 강화라는 4대 목표가 설정되었다.
개발·보전의 조화 등 7개 영역서 핵심전략 설정
이런 비전과 목표달성을 위해서는 새로운 사고와 철학이 필요하며 국가환경종합계획에서는 이를 인간과 자연의 공생, 개발과 보전의 조화, 환경친화적인 경제발전, 환경적 형평성 추구, 민주적 참여 확대라는 다섯 개의 추진원칙으로 요약하였다. 여기에 기반하여 국가환경종합계획은 7개의 영역에서 핵심전략을 설정, 그 세부 추진전략 및 실천과제를 제시하였다.
3차 국가환경종합계획에서는 기존의 계획과는 달리 환경공간계획을 추진하였으며, 전국토를 3대보전축과 5대관리권역으로 나누어 지역특성에 맞는 환경관리방안 제시, 수립된 계획(전략계획 및 공간계획)을 효과적인 시행을 위해 계획의 집행체계를 강화하고자 하였다.
첫째, 지속가능성이라는 측면에서 환경관련정책들을 조정하고 성숙된 환경자치를 위한 정책방안 마련, 환경법규와 행정조직을 통합적 환경관리 원칙에 맞도록 개편을 꾀하였다.
둘째, 정부정책 및 사업의 합리적인 수립과 집행으로 그 효과성을 높일 수 있도록 정책 및 사업의 환경-경제성 평가체계를 정비·강화하였다.
셋째, 환경예산제도의 효율적 개선과 환경세 등 경제적 유인장치의 효과적인 활용방안을 모색했다.
넷째, 지난 10년간 구축되어온 환경 거버넌스 체계를 평가하고, 지속가능발전을 위한 환경 거버넌스 체계 강화방안 모색과, 마지막으로 환경교육 내실화를 통한 국민의 환경의식 제고, 환경정보의 통합관리로 환경행정을 과학화·선진화하고자 하였다.
요약 및 향후과제
’92년 리우회의 이후 지속가능한 발전을 사회 및 국가발전의 비전으로 보는 시각이 전세계로 확산되었다. 한국의 경우 전통적인 환경계획에 지속가능발전의 요소를 도입, 계획의 목표를 국가지속가능발전에 두고 있으며, 전통적인 환경분야 뿐만 아니라 지속가능성의 다른 영역인 경제, 사회분야에 대해서도 다양한 과제의 도출과 정책들을 제시하고 있다. 하지만 ‘환경’계획이라는 성격상 경제, 사회 전 분야에 대해서 전략이 수립되지는 않고 있으며, 단지 환경의 질과 직접 관련되는 경제 및 사회분야에 초점이 맞추어져 있다.
또한 환경부가 수립주체라는 점에서 이러한 전략이 정부전체차원에서 이행될 수 있는 조직적 기반이 약한 실정이다. 사회분야에 대한 전략적 접근이 미흡한 실정으로 향후 이 분야에 대한 집중논의가 필요하다. 한편, 현재 수립중인 「국가지속가능발전 이행계획」이 한국의 지속가능발전을 위한 실천계획이 되기 위해서는 이의 추진을 총괄할 수 있는 조직적 장치가 요구된다.
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