거대한 자연 실험장·백색의 제 7대륙
남극이란 지축의 남단인 남위 90°의 지점을 말한다. 남극대륙 및 인접 도서·빙붕 등을 합친 면적은 약 1,400만㎢으로 지구 면적의 6.8%를 차지하고 있다. 이는 지구육지면적의 10분의 1의 크기이며 인류에게 마지막 남은 미개발 지역으로 인간의 간섭을 거의 받지 않은 원시적 자연환경이 보전되어 있는 거대한 자연 실험장이자 자원의 보고다.
또한 백색의 제7대륙이라고 불리는 남극은 한반도의 60여배 또는 중국과 인도를 합친 것과 같은 크기로 지구상에서 다섯 번째의 크기를 가진 대륙이다. 남빙양을 포함하는 남극권은 지구상에서 가장 춥고, 바람이 세며, 건조하고 또한 가장 고도가 높은 대륙이 존재하고 있다. 뿐만 아니라 대륙에는 지구에 존재하는 담수의 70% 이상이 만년빙의 형태로 보관되어 있어 거의 무한한 수자원이라 할 수 있다. 만약 이 빙하가 전부 녹는다면 해수면이 지금보다 60m 이상 상승하여 지구상 대부분의 인간이 살고 있는 해안가 대도시들은 모두 물속으로 사라진다고 한다.
남극에서 시추된 빙하에는 기온과 강수량의 변화 뿐만 아니라 과거 온실가스 등 대기성분 변화가 기록되어 있어 미래 변화를 추측 가능케 한다. 뿐만 아니라 남극대륙 주변의 해양 퇴적물 내에는 과거의 기후와 함께 남빙양의 순환에 대한 기록이 잘 보존되어 있다. 또한 해양환경과 생태계에 관한 연구도 지구환경변화와 연관된 중요한 연구분야이므로 남극을 연구한다는 일은 인류의 생존을 위한 필수불가결한 일이기도 한 것이다. 남극지역에서의 자원탐사는 남극대륙의 98%가 얼음으로 덮여 있어 직접적인 조사가 어려운 실정이지만 세계적인 대규모 광산이 존재할 것이라는 유추를 하고 있으며 남극에서 가장 많은 것은 역시 얼음인데 남극의 빙하는 2.8×107㎦에 달한다.
그러나 최근에는 남극에서 기지운영과 과학활동 등 인간활동이 증가함에 따라 환경과 생태계에 대한 물리적 파괴와 유류 및 독성물질의 유출로 인한 환경오염이 빈번해 지고 있다. 이에 서식생물보호와 자연환경 보존을 위한 관리의 차원에서 1998년 1월 14일 ‘환경보호에 관한 남극조약의정서’가 발효되었다. 국제법으로 효력을 갖는 의정서에는 남극에서의 인간활동에 의한 환경파괴와 생물에 대한 위해를 최소화하기 위한 여러가지 규정이 명시되어 있다. 남극조약에 가입한 우리나라는 의정서를 준수하기 위하여 기지운영에 관련된 환경모니터링 등 환경관련 연구 및 업무를 수행해오고 있다.
남극에 대한 환경영향평가 의무
남극은 세계 제2차대전까지는 지구상에 최후까지 남겨진 미지의 대륙이었으나 남극대륙의 과학적 조사는 그 양상이 일변했다.
특히 1949~1952년의 국제지구관측년을 계기로 시작된 대규모의 국제협력에 의한 남극관측은 질적·양적으로 커다란 성과를 가져와 오늘날에는 거의 전 지역에 걸쳐 꽤 밀도 있는 과학적 조사가 실시되고 있다.
그러나 전 지구적인 환경문제가 새로운 문제로 대두되면서 남극환경보호의 중요성이 국제적으로 인식되어 1991년 10월 환경보호에 관한 남극조약의정서가 채택됐다. 동의정서는 남극환경과 생태계 보호를 위하여 남극에서는 순수한 과학적 활동이외에 어떠한 개발행위도 금지하고 있으며 남극환경을 적극적으로 보호하기 위해 각 국가의 의무를 규정하고 있다. 여기에 포함된 내용 중 하나가 환경영향평가의 의무다.
환경영향평가란 일반적으로 환경에 영향을 미치게 될 계획이나 사업에 대해 미리 검토·분석하고 예측·평가하여 개발과 보존의 조화를 유지한다는 차원에서 환경적으로 해로운 영향을 차단 또는 제거하거나 감소시킬 수 있는 방법을 모색하는 것을 말한다.
우리나라는 1992년 7월 환경보호에 관한 남극조약의정서에 서명을 하고·1996년 1월 동 의정서를 비준함에 따라 국내입법의무를 이행하기 위해 2004년 3월에 ‘남극활동 및 환경보호에 관한법률’이 제정되었다.
이에 한국환경정책평가연구원의 최재용박사는 남극에서의 우리나라 활동을 효율적으로 수행하기 위한 제도적 장치와 함께 남극환경보호를 위해 국가적인 정책을 수립하는데 필요한 환경영향평가에 대해 연구해 왔다.
환경보호에 관한 남극조약의정서에서 규정하고 있는 국가의무는 환경보호에 관한 일반의무, 2048년까지 과학활동을 제외한 광물자원활동 금지의무, 환경영향평가의무, 남극조약지역의 토착 동·식물의 획득과 비토착 동·식물 반입에 대한 허가관련사항, 남극조약지역에서 발생한 폐기물의 처리, 보호구역이나 남극특별관리구역에서의 활동금지 또는 제한을 위한 관리계획의 수립 및 허가서의 발급과 같은 국내입법조치의무, 사찰협력의무, 비상계획수립의무, 연차보고서 제출의무, 손해발생에 대한 책임발생의무, 분쟁해결절차의 준수의무이다.
남극활동및환경보호에관한법률(안)이 발효와 함께 시행하게 될 남극의 환경영향평가는 국내에서 현재까지 시행하고 있는 환경영향평가와는 근본적인 차이점이 있기 때문에 국내에서 시행되고 있는 기존의 검토절차를 그대로 적용하기 곤란한 실정이다.
따라서 새로운 환경영향평가 검토절차를 수립하기 위해서는 기본적으로 남극에 대한 국가의 환경정책 방향, 현행조직의 활용 가능성 여부, 검토능력, 새로운 조직의 신설 가능성 여부와 같이 담당하게 될 조직 내의 고려사항 뿐만 아니라 새로운 형식으로 시행하게 될 남극환경영향평가서의 연간 수행실적 예측, 주로 시행하게 될 활동내용의예측, 환경영향평가서의 년간 수행실적 예측, 주로 시행하게 될 활동내용의 예측, 환경영향평가서 내용의 전문성 검토, 관련분야에 대한 국내 전문가 현황 등에 대한 상당한 고찰이 요구된다.
특히, 남극 환경영향평가 검토와 관련하여 기존의 우리나라 환경영향평가서 검토는 환경부가 절대적인 권한을 행사하면서 활동의 시행여부를 실질적으로 좌우하는 인허가 절차와 유사한 형태인 규제형으로 발전되어 왔기 때문에 상대를 설득하기 위하여 논리적인 서술형 의견보다는 단정적으로 결정을 짓는 형태의 검토의견이 주를 이루고 있는 상황이다. 따라서 이번에 도입되는 남극의 환경영향평가제도는 선진국에서 시행되고 있는 의사결정형 운영시스템을 채택하고 있을 뿐 아니라 국내제도에서는 아직 채택하고 있지 못하는 스크리닝 및 스코핑 제도를 도입하고 있어 이에 걸맞는 새로운 검토절차가 필요하다. 이에 새로운 환경영향평가운영 시스템에 적용할 수 있는 적절한 검토와 이를 실질적으로 움직이는 세부적인 검토기법(검토자의 역할, 검토의견의 종합방법, 최종 검토의견의 작성 방법 등)을 개발하기 위해서는심층적인 연구가 필요하다는 것이 최재용 박사의 연구보고서 내용이다.
우리나라 남극환경보전 관련 국내법 현황
남극대륙은 자체의 영유권 및 그 주변해역이 갖는 경제, 과학적 가치로 인해 각국의 관심이 증대하고 있다. 일반적으로 남극에 대한 관심은 4개의 관심분야로 구분될 수 있는 데 첫째, 남극에 대한 주권적 권리에 대한 각국 정부의 관심, 둘째, 남극을 연구기지로 활용하려는 과학자들의 관심, 셋째, 광물 및 해양생물자원에서 관광에 이르는 광범위한 상업적 관심, 넷째, 남극을 지역상태 그대로 보존하고자 노력하는 환경보호가들의 관심으로 나눌 수 있다.
이러한 남극에 대한 인간의 관심에도 불구하고 현재까지 지리적 격리 등과 함께 남극조약체제, 특히 남극조약당사국회의의 노력에도 불구하고 잘 보호되어 왔다.
그러나 환경보호에 관한 기존의 남극조약체제는 그 기여가 미약했으므로 1991년 환경보호에 관한 남극조약의정서가 채택되면서 환경보호에 관한 포괄적인 규범이 자연적·미학적 가치 및 과학적 연구를 수행하기 위한지역으로서의 가치를 포함하여 남극의 고유한 가치보호를 남극활동 시 고려하여야 할 기본사항으로 규정하고 있으며, 남극활동과 관련 생태계에 유해한 어떠한 남극자원 개발 활동도 수행할 수 없도록 하고 있다.
동의정서는 남극의 환경보전과 지구환경의 연계성을 기초로 환경문제에 대한 인식을 증진시키며, 남극의 환경보전을 위한 당사국의 직접적인 국내적 조치의 의무를 명시하고 있다. 우리나라는 동 의정서에 1996년 1월 2일 비준서를 기탁하여 1998년 1월 14일에 발효되었고 동 의정서에 따른 국내입법조치 중에 있다.
남극지역에서의 환경오염형태는 크게 해양생물자원의 남획과 인간 활동으로 인한 폐기물 방출의 결과로 나타나는 남극 생태계의 훼손 및 파괴고 나뉠 수 있다. 남극에서 이루어지는 각국의 해양생물자원의 남획과 과학·탐사·관광 등 인간 활동으로 파생된 폐기물방출을 규제하고 남극의 환경을 보호하기 위한 여러 가지 규약적 수단이 강구되어 있다. 그러나 남극지역의 독특한 법적지위로 인하여 국제법에 의한 규제와 국내법에 의한 규제가 동시에 이루어지지 않고서는 효과적으로 남극의 환경보호가 이루어지기 힘든 것이 현실이다.
우리나라는 1986년 33번째 남극조약 서명국으로 시작하여 1987년 1월 서남극의 남극반도 북단의 킹죠지섬에 상주과학기지 건설을 결정하고 이듬해인 1988년 2월 세종기지를 준공, 3월 동 기지가 본격적으로 운영되기 시작하면서부터 남극활동이 진행되고 있다. 특히 1989년 10월 남극조약협의당사국(Antarctic Treaty Consultive Party, ATCP)의 지위를 획득하고 1990년 7월 국제남극과학연구위원회(SCAR) 정회원자격을 인정받음으로써 남극 과학연구 및 남극자원문제 등에 대한 국제적인 발언권을 인정하는 동시에 명실상부한 남극진출로서의 지위를 확보했다.
이와 같은 국제적 지위의 향상을 바탕으로 향후 남극연구를 주도적으로 수행하고 남극조약협의당사국의 일원으로서 국제적 의무를 충실히 이행할 필요성이 있다. 이를 위해서는 국내적인 입법을 통하여 남극연구를 진작시키기 위한 대책을 수립하고 우리나라의 남극활동체제를 체계화해야 한다는 과제를 안고 있는 것이다.
현재 남극지역은 각국의 영유권 주장이 유보된 채 1959년 체결된 남극조약을 기본으로 하고 관련협약 및 의정서를 사안별로 채택하여 각 국의 남극활동을 규제하고 있다. 남극조약체제의 국가의무사항으로 국내입법이 요구되는 내용으로는 남극활동의 허가에 관한 사항, 남극환경의 보호에 관한 사항, 지도·감독에 관한 사항, 보칙 및 벌칙에 관한 사항 등이 있다. 또한 사전통고의무, 연차보고서 제출 의무 등을 부과하고 이를 국내법으로 수용하여 필요한 조치를 취할 것을 요구하는 바, 이와 같은 조약의 당사국인 우리나라는 국가의무의이행을 위해서 우리나라 국민에 의해 행하여지는 남극활동을 조정하고 지도·감독하기 위한 국내적 절차의 확립이 절실히 요구된다.
특히 남극환경보호와 관련하여서는 남극지역이 지닌 특수성을 고려하여 과도한 남극활동으로 인해 동 지역의 환경이 훼손되는 것을 방지하기 위한 국제적 노력이 최근 가속화되고 있다. 따라서 이와 같은 국제적 움직임을 국내법적으로 수용하여 남극환경보호를 위한 조치를 마련하는 것이 우리나라의 남극환경보호의지를 대·내외적으로 천명하고 국제적 관심사인 남극환경 모호운동을 선도할 수 있다는 점에서 그 입법의 필요성이 강조되고 있다.
이러한 필요성과 당위성에 근거하여 우리나라는 외교통상부, 환경부, 해양수산부가 공동으로 “남국활동 및 환경보호에 관한법률(안)”을 2003년 7월 국회에 상정한 바 있다.
남극조약과 우리나라의 국제적 위치
국가들이 북극조약에 들어가려는 노력은 경제적 의미가 크다고 할 수 있는데 북극 통과하여 항해를 하는 것이 가장 빠른 항해로이기 때문이다. 남극 역시 그 무한한 개발가치 등으로 인해 영유권에 관한 문제에 있어 각 국가들이 촉각을 세우고 있는 부분이므로 남극조약 역시 많은 의미를 가진다.
남극은 이전까지 남반구에 위치한 호주, 뉴질랜드, 칠레, 아르헨티나와 포경어업 관련 산업이 활발했던 영국, 노르웨이, 프랑스 등 7개국에 의해 영유권이 주장되어 왔었다. 따라서 미국, 러시아 등 영유권 주장 유보국들은 지속적인 남극활동을 보장 받기 위해서 남극을 관리하는 국제기구의 필요성을 인식하고, 미국의 요청에 의해 1959년 12월 1일 12개국이 워싱턴에 모여 역사적인 남극조약에 서명하게 되었다.
모두 14개 조문으로 구성된 남극조약은 남위 60도 이남 지역의 평화적 이용과 과학연구의 완전한 자유보장을 명시하고, 남극에 대한 기존의 영토권 주장을 유예하도록 명시하고 있다. 조약 운영의 실질적인 권한은 12개 원초서명국과 과학기지 설치 등을 통해 실질적인 남극 연구활동을 수행하고 있는 국가들이 가지고 있다. 이들 국가를 남극조약 협의당사국(Antarctic Treaty Consultative Party: ATCP)이라 지칭하며, 이들 국가들만이 매년 개최되는 남극조약협의당사국회의(일명 남극조약회의)에서 투표권을 행사할 수 있다. 우리나라도 1989년에 남극조약 협의당사국 지위를 획득하였다.
남극조약에는 현재 12개 서명국과 추후 가입된 33개국을 합쳐 총 45개국(2001년 11월 현재)이 가입되어 있다. 남극조약은 시효기간에 관한 명시적인 조문 즉, 자동 파기일을 규정하고 있지 않다. 다만 조약 발효 30년 후인 지난 1991년 조약내용을 재검토할 수 있도록 되어 있었으나, 아무도 조약개정을 요청하지 않음으로써 자동 연장되어 있는 상태이다. 남극조약회의의 또 하나 특징은 만장일치제를 택함으로써 남극을 통한 국제분쟁의 소지를 없게한 데에 있다. 남극조약협의당사국회의(ATCM)는 남극조약 최고봉인 국제회의로 1년에 한번씩 협의 당사국 알파벳 순서대로 개최되며 우리나의 경우 지난 '95년에 열린 바 있다.
협의당사국회의에는 정기회의와 특별회의가 있는데, 회의의 결정은 ‘전원일치(consensus decision)'제도에 의하여 이루어진다. ‘전원일치제도’란 특정한 안건에 대하여 견해가 차이가 있을 때에는 견해의 일치를 볼 때까지 토의를 계속하여 결론적으로 만장일치에 의한 결의를 도출한다는 것이다. 때로는 이러한 ‘표결’ 방식은 그 성질상 무의미하거나 최소한의 강제력을 지닌 결정만이 가능하다는 비판도 있으나 실질적으로는 어떤 결정이든지 특정국가의 의사에 반하는 강제성이 완전히 결여되어 있고, 특히 모든 당사국의 지지를 받은 결정이므로 모든 당사국의 주저 없는 협조를 구할 수도 있는 장점이 있다.
남극조약체제란 1959년 남국조약이 채택된 이후 남극조약과 관련된 제조약, 문서 및 각종 연구기관을 총칭하는 것이다.
남극조약이 남극에서의 인간활동의 모든 부분(예컨대 남극자원의 개발 등)을 다루는 것은 물론 아니다. 그러나 이 조약은 장차 이런문제의 해결을 위한 제도적 장치를 마련했다는데 큰 의미가 있다. 이런 의미에서 남극조약 하에서의 보호, 행정 그리고 경영의 임무를 띤 ‘협의당사국(Consultative Parties)제도’는 특이하다고 하겠다.
남극조약 제9조에 의하면 ‘협의국당사국회의’는 남극지역을 평화적 목적으로만 이용하는 것, 남극지역에서의 과학적 연구를 용이하게 하는 것 남극지역에서의 국가간의 과학적 협력을 용이하게 하는 것, 과학적 사찰을 행할 관리행사를 용이하게하는것, 남극지역에서의 재판권 행사에 관한 것, 남극지역에서의 생물자원을 보호하고 또한 보존하는 것에 대하여 상호공동관심사를 협의하고 상호정보를 교환하며 남극조역의 목적 달성을 위한 조치를 입안·심의하며 각 정부에 권고하는 임무를 지니고 있다.
우리나라는 지난 86년 남극조약에 가입한 데 이어 88년 세종기지 건설, 89년 남극조약협의당사국(ATCP) 지위 획득, 95년 제19차 남극조약협의당사국회의(ATCM) 서울 개최 등 활발한 활동을 해오고 있다.
과학과 정치가 접목되는 남극
정치적·국제적 관계 정립 필요
모든 나라들이 영유권을 주장하고 있으나 국제협약상 현재는 영유권 주장이 불가능하다. 일단 이러한 분쟁들을 잠재운 상태이지만 언제 어떠한 양상으로 영유권에 대한 분쟁이 발생할지 모른다는 것이 최재용박사의 설명이다.
남극조약에 의해 남극의 지하자원을 사용하지 못하고 과학적, 환경적 목적 조사에만 이용하도록 하고 있지만 러시아의 경우 지하자원에 대한 조사는 끝난 상태이며 영국은 포크랜드부터 영유권을 주장하고 있다.
즉 남극에 기지를 두고 연구활동을 벌이고 있는 나라들은 남극조약이 효력을 다하는 등의 앞으로의 국제정세의 변화에 따라 자국의 이익과 영유권을 주장하기 위한 물밑작업을 꾸준하게 펼치고 있는 것이다.
이는 각국이 언제 변할지 모르는 국가들간의 관계를 늘 주시하고 있다는 것이며 이에 대해 최재용 박사는 남극이 “과학이 정치와 접목되는 곳”이라고 설명한다. 그리고 이러한 작은 움직임도 놓치지 말고 우리나라 역시 앞으로의 국제정세에 발빠른 대처를 해야 우리의 권리를 주장할 수 있다는 것이다.
그러나 우리나라의 경우 현재 국내적 입법문제 라든지 각 정부부처의 대응방안이 더디고 특히 남극 세종기지에 대한 1년 예산이 50억원에 불과하다는 것이 문제점이라고 지적했다.
최재용 박사는 우리나라의 기초과학이 외국의 그것을 따라잡기란 불가능하지만 극지연구는 이와 다르다는 것이 그의 설명이다.
감기 바이러스가 살지 못하지만 클로렐라와 같은 생명체는 존재하는 등 앞으로 발견할 수 있는 무궁무진한 존재들이 있으며 이는 남극에 기지를 둔 나라라면 얼마든지 그 안에서 발견할 수 있다는 전제를 가지는 것이기도 하다. 미지의 과학적 성과를 만들어 낼 수 있는 유일한 곳이라는 것이다.
자유로운 과학활동을 위해서는 뛰어난 연구원들과 연구대상도 중요하지만 현재 남극에서 연구활동을 위해 가장 중요한 것은 연구를 할 수 있는 체제적 정비다. 즉 연구를 할 수 있는 공간과 제도적 뒷받침이 필요하며 이를 위해서는 정부에서 보다 적극적이고 체계적인 지원이 필요하다.
또한 국제조약등과 발맞춘 신속하도 정확한 대응과 대비가 필요하나 현재는 각 부처들간의 협력이 제대로 되지 않거나 국제적 외교능력이 부족한 부분이 많아 다가오는 영유권 분쟁문제에 대한 적극적인 정부의 대책이 필요하다는 것이 최재용 박사의 설명이다.
(사진제공 / 한국환경정책평가연구원 최재용 박사)
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