지방세 구조개편과 양여금·국고보조금 합리적 개선 모색해야
여기서 지방자치의 헌법적 보장이 지자체의 재정고권 외에 지자체의 적절한 재정확보도 그 내용으로 하는가에 관한 문제가 제기된다. 지방자치를 보장하고 있는 헌법 제117조 제1항으로부터 지자체의 적절한 재정확보의 보장도 도출될 수 있는데, 먼저 지자체의 사무보장이 그 근거가 된다.
지자체의 생존은 일정한 사무 외에도 재정적 자기책임성을 전제로 한다. 재정적인 이행능력 없이는 지자체의 적절한 사무수행은 가능하지 않다. 재정적인 자기책임성은 법적인 권한의 존재 및 일정한 재정 확보를 내용으로 하는데, 지자체가 헌법이 보장하고 있는 자치권을 사실상 행사하려면 그 행사에 필요한 재원이 필요하게 된다.
지자체 재정자립도, 전국 평균 56%
주민복리정책은 현실적으로 어려워
지방자치는 주민의 복리사무를 자율적으로 수행하는데 그 이념이 있으므로 주민의 복리에 관한 사무를 처리해야 하며, 이는 자율적으로 자기 책임 하에 수행되어야 한다. 그러나 현실적으로 재정확보가 중요한 변수로 작용하고 있으며, 지방재정 확충 없이는 복리사무수행의 이념은 현실적으로 실행되기 어렵다고 봐야 한다.
지자체의 재정자립도에 대해 살펴보면, <표1>과 같이 '03년의 경우 전국 평균 56.2%에 불과하고, 서울이 전국 최고로 95.1%, 최저가 전남으로 14.0%, 시군구 중에서는 최고가 서울 중구 92.6%, 최저는 신안군 7.2%다. 따라서 지자체의 지방세 및 세외 수입의 세원여건이 되는 지역경제력의 차이에 따라 광역·기초간, 도시·농촌간 상당한 격차가 나타나고 있다. 지방예산에서 인건비 등 경상예산이 전체예산의 23.2%(16조 5,654억원)를 차지하고, 법적·의무적 경비와 국고보조 지방비 부담 등 필수 경비를 제외하면 '03년의 경우 예비비와 자체사업비를 포함한 투자가용재원이 21.4%인 10조 8,317억원에 불과한 실정이다.
이에 지자체가 지역주민의 기대와 요구에 따라 자기결정과 책임하에 사업을 추진할 수 있는 자율투자 사업비가 일반회계 총계예산의 17%로 낮은 수준에 머무르고 있다. 다시 말해 우리나라의 지방자치는 재정적으로만 본다면 ‘17%의 지방자치’라고 할 수 있다.
특히, 민선자치 이후 국가사무의 지방이양 및 국고보조금의 증가에 따른 의무적 지방비 부담증가 등으로 재정경직도가 심화되고 있어 지방재정의 안정적 확충 없이는 지방자치의 이념인 주민의 복리사무처리는 요원한 이상에 불과하게 된다. 또한 현재와 같이 국가가 지원하는 재정(지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등)에 의존하는 정도가 심화될수록 자치행정이 아니라 국가의 영향력을 받는 행정으로 전락하고 말 것이다. 따라서 이를 개선하기 위해 지방재정의 확충을 위한 법적 제도보완이 필요하다.
지방재정의 중앙의존성 여전히 높아
중앙·지자체간 세원배분체계 조정필요
지방재정 확충을 위해 이미 많은 학자들이 지적했듯이 지방세의 비중을 강화하는 방안이 적극 모색돼야 한다. 민선자치 이후 지방교부세율이 내국세의 13.27%에서 15%로 확대됐고, '00년 주행세 신설, '01년 담배소비세 등 각종 세율을 인상한 바 있다.
지자체도 재원마련을 위해 수수료·사용료의 현실화 추진, 경영수익사업 전개, 민영화와 민간위탁, 지역문화행사와 축제개최 등을 통해 자주 재원확보를 위해 노력해왔다. 그럼에도 불구하고 지방재정 현실은 아직도 열악한 수준에 그치고 있다.
'03년 국가전체 총 예산규모는 233조 8,084억 원으로 이 중 지방예산 총 규모는 78조 1,425억원으로 국가재정 155조 6,659억원과 비교 67% : 33%에 불과하다. 이중 중앙정부로부터의 이전 재원이 34.6%에 이르고 있어 중앙의존성을 강하게 나타내고 있다.
그동안 우리나라의 지방재정 중에는 지방세인 재산관련세제(취득세, 등록세, 재산세, 도시계획세, 소방시설세, 종합토지세 등)가 많은 기여를 한 것이 사실이다. 따라서 근본적 방법으로 중앙정부와 지자체간의 세원배분체계를 재조정해 지방세 비중을 높이는 방향이 적극 추진될 필요가 있다. 특히 앞으로 국가권한이 지자체에 대폭 이양되는 변화를 예상할 수 있는 만큼, 이에 따른 사무수행비용의 조달을 위해서도 지방세 비중강화가 시급하다.
지방분권과 관련해 다양한 지방재정 발전방안이 제기되고 있는 가운데 한 축은 ‘현재 국가와 지방간 재정지출 규모비율인 44대 56은 자치선진국과 비교해도 적지 않고, 비효율적인 지방재정의 운영 형태를 감안할 때 특별교부세·양여금 등 지방이전재원을 특별회계로 통합해 효율성을 높여야 한다’는 주장이다. 또 다른 한 축은 ‘자치단체의 인건비를 지방세로 해결하지 못하는 단체가 59%나 되고 있어 획기적인 지방재정 확충방안이 강구돼야 한다’는 주장이다.
이런 논쟁은 지방자치의 정치적·경제적 가치에 대한 검토와 함께, 다른 한편으로는 지방재정의 규모와 지방재정의 운영문제를 분리해 검토돼야 한다. 먼저 지방자치의 정치적 가치는 민주발전은 물론, 주민요구에 대한 대응성이 획기적으로 개선됐다는 것이 공통적인 평가다. 한편, 지방자치의 경제적 가치를 본다면 중앙집권적 행정체제의 비효율성이 개선되어 지방문제 때문에 중앙정부가 더 이상 시달리지 않고 국정에 전념할 수 있도록 지방화가 이뤄졌으며, 지방자치단체별로 지역경제를 활성화시키려는 개혁과 혁신의지가 크게 제고됐다. 따라서 지방자치의 육성·지원은 헌법적 국가의 책무로 국가와 지방간의 관계를 ‘큰 집’과 ‘작은집’으로 비유하고, 효율성을 이유로 중앙통제를 강화하자는 주장은 자치정신에 위배되는 일이다.
다만 현행 지방자치제도가 국가사무와 지방사무의 구분이 불명확하고 일부 지자체장의 선심성·낭비성 예산지출이나 권한남용 등의 부작용이 크다는 문제는 있다. 따라서 지방분권은 지방자치의 가치는 살리면서 그 부작용은 최소화하는 방향으로 검토, 개선돼야 한다. 먼저 지방재정규모의 문제로 지방분권의 촉진과 지방자치의 발전이 궁극적으로 국가경쟁력 제고와 민주발전을 구현할 수 있도록 그 규모를 단계별로 최종 판단해야 한다.
다음은 지방재정의 효율적 운영문제로 이는 국가통제강화로 해결할 수 없기에 주민·지방의회·지자체장의 정치적 메커니즘 속에서 효율성 제고를 위한 투명성 강화와 법적인 상호관계 정립이 중요하다. 따라서 지방세구조개편과 교부세·양여금·국고보조금의 합리적 개선이 필요하다.
인터넷에 재정정보 공개하는 등
견제·균형유지 속 건전성 꾀해야
지방재정권한중 예산편성지침과 지방채 발행 승인권은 오랜 전통을 갖고 우리나라 지방재정의 운영과 건전성 유지에 크게 기여해왔다. 예산편성지침이 경상예산을 최소화하고 사업예산의 가용재원을 최대한 확보해 지역개발을 촉진해 왔다면, 지방채 발행 승인권은 우리나라 지방자치단체의 예산대비 채무비율 22.5%의 건전성을 유지하는데 크게 기여해왔다. 이런 성과는 일본 등 선진국에서도 ‘한국의 고도성장과정에서 지방채무가 크지 않은 것은 놀랍다’는 평가를 받을 만큼 우리나라 지방재정의 건전성은 매우 높다.
지방재정 등 지방재정관련 법령에는 각종 승인·협의 등 재정권한이 있는데 이를 지방분권화와 세계화 추세에 자치단체들이 능동적으로 대처할 수 있도록 대폭 이양해 자율화시켜야 한다.
다만 분권·자율화가 낭비·남용의 부작용으로 나타나지 않도록 주민·의회·단체장의 3각 관계를 기본 틀로 하면서 시민단체·지방언론·이익단체들이 상호견제와 균형을 유지하는 지방정치메커니즘에 권한을 배분하고, 인터넷 등에 재정정보를 공개하는 방안을 병행해 강구할 필요가 있다.
국고보조사업의 합리적 개선 위해
보조금심의위원회 구성 및 운영
지방분권화를 위한 재정수요를 정확하게 전망하기는 어렵다. 그럼에도 지방분권을 촉진해 지역발전을 가속화하고 궁극적으로 국가경쟁력과 국가발전의 재도약을 이뤄나가기 위해서는 어떤 개략적인 추정치라도 전망해보기 마련이다. 지방분권의 재정수요는 중앙·지방간 사무 재배분, 교육·경찰사무에 대한 지방정부의 역할변화 등 지방분권화 양상에 따라 큰 차이가 있지만 그 분권별 추가재정수요를 <표2>와 같이 전망해 볼 수 있다. 이런 재정수요를 어떤 재정조정제도를 통해 지원할 것인지도 큰 과제다. 이론적으로는 기초재정수요와 중앙행정권한 이양 및 특별행정기관 통합의 수요는 교부세 법정률 인상방식으로 제고하고, 자율투자율 제고 수요나 자치경찰 수요는 국세의 지방세 이양방식이나 공동세 방식으로, 교육자치의 통합수요는 기존 교육재정이전방식을 통합하는 방식으로 검토될 수 있다.
지자체의 재정운영 자율성 확대를 위해서는 지방재정의 15%를 차지하는 국고보조금제도의 개선이 절실하다. 이를 위해서 490여 개에 이르는 국고보조사업 중 소액·세분화된 유사 국고보조사업을 통폐합해 구조를 단순화하면서 장기적으로 일정부분 자치단체의 자율성을 부여하는 포괄보조금화 하는 방안을 강구해야 한다.
또한 중앙정부에 의한 자의적 국고보조금 운영을 최소화하고 안정적인 지방재정운영이 가능토록 현재 30%에 불과한 법정기준보조사업을 대폭 확대하고 매칭펀드사업도 국고보조금과 같이 자치단체의 신청·행정자치부 협의·관계부처 사업결정·지방자치단체 통보의 추진체계를 구축할 필요가 있다.
이를 위해 ‘보조금예산 및 관리에 관한 법률’에 근거는 있으나 운영하고 있지 않는 <보조금 심의위원회>의 구성, 운영을 활성화해 합리적 국고보조율 결정, 국고보조사업의 일방적 중단·변경·축소 억제 등을 심의 결정하도록 해야 한다.
김종식 전문위원
원광대학교 법학과 졸업/경희대학교 경영대학원 졸업(경영학 석사)/서울시립대학교 대학원 법학과 졸업(법학박사)/제16대대통령직引受委 정무분과 자문위원/서울특별시의회 전문위원(9년) - 예결위·지방자치발전특별委·문화교육委·行自委 전문위원
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