서울시립대학교 도시과학대학원 국윤호 씨의 논문에 의하면 지구단위계획은 이러한 지역·지구단위의 난 개발을 방지하고 환경친화적 도시환경 조성과 지속가능한 개발을 목표로 도입되어 많은 기대를 모았으나 과거와 같이 토지주의 용도지역 상승수단으로 이용되거나 개발이익을 극대화하기 위한 지구단위를 조정해 주민들에게 부당한 피해를 주는 사례가 발생하기도 했다.
따라서 당초 제도의 목적에 미치지 못하고 사업자의 개발이익 수단으로 사용됨이 지적되는가 하면 주민의견 수렴을 위해 도입한 주민제안제도가 오히려 주변지역에 대한 공공적 배려가 배제되고 계획구역내의 주민들의 재산증식을 위한 도구로 이용되기도 했다.
도시기반시설 미비로 지구단위계획 문제 드러나
지구단위계획의 과다한 용적률 허용으로 도시의 과밀현상이 심화되면서 사업이 완료된 후에 입주하는 주민은 일조량 부족, 교통난 등 환경악화와 그로 인한 부동산 가치 하락의 이중적인 피해를 입고 있고, 자치구에서 수립하는 지구단위계획은 서울시의 도시계획심의 절차를 거치는 과정에서 도시계획 목적에 부합하도록 조정 및 통제되고 있지만 공공시설을 비롯한 녹지확보 등을 용적률 인센티브와 연계함으로써 결국 고밀·과밀 개발의 빌미를 주는 한계를 안고 있기도 하다.
도시관리가 지속가능성을 확보할 수 있으려면 도시관리계획에 대한 규제가 가능해야 하지만 현재 지구단위계획제도의 운용실태는 그렇지 못하다. 일례로 80년대 초반 택지개발예정지구로 지정되어 저밀도 공동주택단지로 개발된 개포지구의 경우 현재는 평균 용적률 150% 내외의 쾌적한 환경이 조성되어 있지만 지구단위계획을 수립하면서 용적률 상향조정을 계획하고 있다.
또한 용적률 100% 내외의 단독주택 밀집지역들도 불량주택의 정비를 이유로 용적률을 최대한 상향하여 공동주택으로 계획을 수립하는 사례가 늘고 있다. 이러한 경우 대부분 과밀개발로 인한 인구유입이 예상되지만 이에 따른 도시기반 시설이 없는 실정이다.
본계획과 주변지역간 토지이용상 부조화 발생
지구단위계획제도가 지속가능성을 확보하기 위해서는 환경적 측면은 물론 사회적 형평성, 경제적 효율성 면에서도 긍정적 평가를 받아야 하는데 개발주체는 지구단위계획을 재산증식수단으로만 인식해서 경제적 이익을 찾는 쪽으로만 활용하려 하고, 제도운영주체의 하나인 자치구는 주민의 요구를 거절하지 못하고 제도 본래의 목적을 소홀히 해 지속가능성의 담보가 요원해지는 결과를 낳을 수 있다. 이를 입증하기 위해 각기 다른 고덕택지개발지구, 천호동 423 지구, 신길지구중심 지구의 지구단위계획 내용과 지속가능성 평가결과를 분석해 보았다.
첫째 고덕지구의 경우 당초 택지개발의 취지에 따라 쾌적한 환경을 유지하기보다는 택지개발지구로 개발 후 10년 이내에 지구단위계획을 수립하도록 의무화한 관련법 규정에 따라 일반주거지역의 종 세분화를 3종 중심으로 하고, 용적률도 대폭 상향조정하여 과밀개발의 단초를 제공하고 있다. 또한 당해 지역 내 추가적인 공공시설이나 용지의 공급이 불필요함에도 공공시설 기부채납에 따른 용적률 인센티브 제도를 적용하여 개발 밀도를 높이기 위한 계획으로 일관하고 있다.
둘째 천호동 423 지구의 경우 윤락업소가 밀집된 지역으로서 도시부적격 시설 정비를 위하여 지구단위계획제도를 적용한 지구이다. 유해환경정비를 위해 일반 주거지역을 준 주거지역으로 용도지역을 상향조정하고, 용적률도 대폭상향하여 사업자 스스로 유해업소를 정비토록 시도한 계획이다. 그러나 이는 토지이용상 부조화가 발생하는 등 많은 문제가 예상되는데도 이러한 주변지역 주민들의 의견수렴을 소홀히 하거나 회피함으로써 사회적 형평성을 고려하지 못하고 있다.
셋째 신길지구중심 지구는 영등포구가 서울의 어느 자치구보다 공개공지 및 녹지의 비율이 현저히 낮은 지역임에도 불구하고 개발밀도의 하향조정이나 녹지의 추가확보에 대한 계획이 없이 고밀 개발을 추진함으로써 환경적인 측면에서 당해 지역의 지속가능성에 반하여 계획구역의 배후 주거지가 소규모 영세 필지로 형성된 과밀주거지로 사회적 형평성 측면에서 장래 주변지역을 고려한 계획수립이 필요함이 지적되었다.
이처럼 3개 지구단위계획 분석 결과 사업의 개별적 타당성 확보에 급급해 본계획구역과 주변지역간 토지이용상 부조화가 발생하는가 하면 인근 주민들의 의견수렴을 회피하기도 해 지구단위계획의 일반적 경향과 유사함 문제점이 있는 것으로 나타났다.
사전의 철저한 조사와 연구 필요
이러한 문제점을 해결하기 위한 지구단위계획의 개선방안과 지속가능성을 고려한 정책을 제안하면 다음과 같다.
먼저 지구단위계획 자체 개선방안으로 첫째 지구단위계획은 도시계획의 일종이며, 도시계획절차에 의해 수립되므로 반드시 도시계획차원에서 다루어져야 한다. 단순한 개발밀도에 대한 규제나 제어수단이 아닌 실질적인 계획내용과 프로그램을 담은 미시적 도시계획으로서의 위상을 확립하여야 한다.
둘째, 지구단위계획구역을 입안하기 전 반드시 대상지역과 주변지역에 대한 예비조사를 통해 지역적 특성을 파악하고, 그 지역에서 구현해야 할 계획요소들을 구상한 후 당해 구역 및 주변지역의 토지이용, 교통여건, 관련계획 등을 함께 고려하여 구획단위를 결정하여야 하며, 최소한 한 블록단위로 구획하는 것이 바람직하다. 한 블록 내에서 인위적으로 분리하여 구획할 경우 인접 주민들에게 부당한 피해를 주게되기 때문이다.
셋째, 지구단위계획이 수립되면 당연히 인근 지역 주민은 영향을 받게 마련이므로 의견 수렴 대상에 구역 밖의 주민들을 반드시 포함하고, 의견수렴 절차도 형식적인 절차준수 수준을 탈피하는 실질적인 방법으로 개선하여야 한다.
넷째, 필요한 공공시설을 단순히 민간부문에 대한 규제와 인센티브 제공으로 확보하려 한다면 필연적으로 고밀 개발과 도시기반 시설 부족의 악순환이 계속될 수밖에 없으므로 도로, 공원 등 도시계획시설의 확보는 공공투자계획을 수립하여 추진하되, 구체적인 재정계획이 뒷받침되어야 한다. 또한 인센티브 항목은 대폭 축소하여 그 지구에 필수적인 사업에 대하여는 제외하고 지구 밖의 불특정 다수인에게 편익을 주게 되는 경우로 한정해야 할 것이다. 다섯째, 상업지역의 주상복합건물에 대한 허용 용적률을 대폭 하향 조정하여 주거 용도로 계획된 부분은 주거지역 용적률을 적용해야 한다. 현행 도시계획조례에 따르면 같은 주거용인데도 주상복합인 경우 2배 이상의 용적률을 허용함에 따라 도시문제의 중요한 원인이 되고 있다.
여섯째, 용도지역규제를 그대로 받으면서 지구단위계획을 수립하는 경우 그 지역의 특성에 맞는 계획수립이 어려우므로 사업자는 이중적 규제로 받아들이게 된다. 따라서 도시계획의 기본적인 조건과 총 밀도만 정해주고, 계획수립자가 합리적 도시설계기법을 발휘하여 공간을 잘 배치할 수 있는 토양을 마련할 필요가 있다.
다음 지속가능성을 고려한 정책제안으로 첫째, 환경용량을 고려하여 지역별 총 밀도개념을 도입하여 도시가 부담할 수 있는 개발의 규모를 수용용량의 개념으로 설정하고, 그 범위 내에서 개발밀도를 결정하는 것이 필요하다.
둘째, 계획수립시 공공공간을 우선적으로 배치하고, 홍콩의 동천신도시 주거단지와 같이 그 공공공간을 우선적으로 배치하고, 홍콩의 동천신도시 주거단지와 같이 그 공공공간을 중심으로 하여 설계하는 기법을 채택하여야 한다.
셋째, 지속가능한 지구단위계획이 되기 위해서 독일에서 개발하여 적용하고 있는 생태기반지표를 도입할 것을 제안한다. 계획수립시 이 생태기반지표를 적용한다면 지속가능성을 확보할 수 있는 유용한 도구가 될 것이다.
끝으로 과다하게 확정되어 있는 법적 건폐율과 용적률을 하향조정 하여야 한다. 현행 법 체계안에서는 아무리 지구단위계획에 대한 지속가능성을 확보하려 해도 결코 달성할 수 없도록 규정하고 있다. 서울시 조례로 허용한도를 축소하였으나 여전히 과밀개발로 갈 수밖에 없도록 되어 있으므로 허용건폐율과 용적률의 대폭적인 축소가 있어야 한다. 건폐율과 용적률을 대폭 낮출 수만 있다면 높이제한에 대하여는 어느 정도 융통성을 주는 것이 가능하도록 하는 제도의 탄력적 운용을 제안한다.
서울과 같은 대도시는 이미 개발이 완료되어 새로운 인구의 유입을 촉발하는 개발보다 부존자원과 인구의 효율적인 배분을 유도할 수 있는 계획적 관리가 필요하다. 지구단위계획에 대한 지속가능성평가에 있어서 효과적인 평가도구를 개발해 환경, 경제, 사회의 균형적 시각에서 평가가 필요하고, 잘못된 평가로 인한 사회·경제적 비용을 최소화할 수 있도록 전문가 양성에도 유의해야 한다.
지구단위계획의 지속가능성 평가는 사업자나 주민들의 공감대를 형성하는 것이 가장 효과적인 방법이고 도시의 환경용량과 지속가능성에 대한 정확한 분석이 선행될 수 있도록 하는 계속적 연구가 필요하다.
폐기물의 기계적·생물학적
전처리 효과 탁월
연료사용 및 폐기물 감소로 인한 매립지연한 증가 기대
국내의 도시폐기물에 기계적·생물학적 전처리를 적용하여 나타나는 폐기물의 분해 및 매립특성의 변화를 통해 폐기물의 기계적·생물학적 전처리의 효과를 평가한 논문이 있다. 이 논문에 의하면 기계적 전처리를 수행하여 생활폐기물의 27.30%가 감량되었으며, 이를 파쇄한 후 171일간 호기성 조건으로 생물학적 전처리를 하였을 때 48.42%의 추가적인 감량이 발생하여, 기계적·생물학적 전처리를 통한 폐기물의 감량은 62.50%에 이르는 것으로 나타났다.
기계적·생물학적 전처리를 수행하는 경우 매립공정으로 투입되는 폐기물의 양이 전처리 이전의 시스템에 비해 약 35.2% 감소되었으며, 감량된 폐기물의 분율만큼의 매립공정에 있어서 환경부하 개선효과가 있을 것으로 평가되었다. 에너지 사용에 있어서 기계적·생물학적 전처리를 수행한 경우 연료의 사용은 감소하지만, 전처리 과정에서 전처리설비 운영으로 전력의 소비가 증가하였으며, 전체적으로 전처리를 수행할 경우 에너지의 소비는 약 38% 증가하는 것으로 평가되었다.
또한 기계적·생물학적 전처리에 따른 침출수 수질 개선으로 처리공정에 투입되는 약품사용량, 슬러지발생량 등은 감소하는 것으로 평가되었다.
매립지에서의 주요 대기계 배출물인 메탄과 이산화탄소의 발생량을 확인하면, 전처리를 수행한 매립시스템에서는 기존의 매립시스템에 비하여 메탄배출량은 약 76% 정도 감소하고 이산화탄소는 약 2.3배 증가하였다. 지구온난화지수를 이용하여 종합적으로 평가한 결과 전처리에 의해 지구온난화 영향이 52.7% 감소하는 것으로 평가되었다. 이외에도 도시폐기물의 기계적·생물학적 전처리를 통하여 매립되는 폐기물의 양이 감소하므로 매립지의 매립연한이 약 50% 증가할 것으로 기대되었으며, 침출수 수질자료를 이용한 매립지 안정화 평가에 있어서는 약 12년의 안정화기간 단축효과가 있을 것으로 평가되었다.
기존의 전처리를 수행하지 않는 생활폐기물의 매립과 전처리를 수행한 후 매립하는 시스템간의 환경성 평가를 위해 전과정 목록분석을 수행하고 각각 입출량을 비교하여 환경성에 대한 평가를 수행하였는데, 결과적으로 기계적·생물학적 전처리를 수행하는 매립시스템이 기존의 매립시스템에 비해 약 38% 정도 에너지 소비가 많은 것으로 평가되었다.
또한 전처리 매립시스템의 메탄 발생량은 76% 정도 감소하는 것으로 평가할 수 있는데, 이는 기존 매립시스템보다 약 2.3배 이산화탄소 배출이 증가하였다고 볼 수 있으며 전처리를 수행한 경우 52.7%의 지구온난화 감소효과가 있는 것으로 평가되었다. 매립지 수명에 있어서도 약 505이상 연장시킬 수 있을 것으로 평가, 조기안정화에 따른 안정화 기간을 약 12년 정도 단축할 수 있을 것으로 나타나기도 했다.
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