[특집] 재활용 문제점 진단을 통한 활성화 방안

글. 배재근 서울과학기술대학교 환경공학과 교수
박영복 기자 | pyoungbok08@naver.com | 입력 2021-10-05 17:14:43
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정부는 '탄소중립'에 대응하기 위해 관계부처 합동으로 ‘2050 탄소중립 추진전략’을 마련했다. 탄소중립 5대 기본방향중 순환경제로 지속가능한 산업 혁신 촉진에 대해 원료의 재활용·재사용을 극대화하고 에너지 투입을 최소화한다는 방침이다. 이제는 늦출 수도 없고 늦춰서도 안되는 상황에서 현재 재활용에 대한 모든 문제점을 진단해보고, 이를 통한 활성화 방안도 함께 논의해 보고자 한다. 이에 대한 내용은 2편에 걸쳐 연재된다.<편집자주>

 

▲ 배재근 서울과학기술대학교 환경공학과 교수

 

배경 및 시사되는 문제점
폐기물 수출국 오명 & 페기물의 사회적 문제
국내에서 발생되는 생활 및 사업장에서 분리 배출되는 재활용가능자원, 일명 재활용품은 정상적인 경로, 적법하고 원활하게 재활용되지 않는 문제점이 사회적으로 야기되고 있다. 그 원인은 중국이 2018년 1월 재활용 원료수입을 금지하면서부터 시작됐다. 이 후 다른 저개발국가로 수출을 확장했으나, 폐기물 수출국이라는 오명을 뒤집어쓰고 국내로 다시 반환됐다. 문제는 분리 배출된 것을 단순하게 압축하였을 뿐, 선별이나 가공공정을 거쳐 품질이 보증된 재활용 원료 및 제품으로 수출하지 않은 것이 원인이며, 국익에 심각한 이미지 손상을 초래했다.
이와 같은 이유로 수출길이 막히면서 품질이 인정되지 않는 압축품, 재활용원료 등은 국내에서 재활용되거나 처분되어야 하는 상황에 직면했다. 또한 물질재활용, 에너지재활용 한계를 넘지 못하고, 처분시장으로 폐기물이 흘려갔으나, 사업장폐기물을 처리하는 민간의 중간 및 최종처분시설의 처리용량이 부족해 처리가 어렵게 됐다. 2017년 대비, 현재 300%이상의 처분비용이 폭등했으며, 폐기물을 수집, 운반하는 중간 브로커는 저렴한 처리비용으로 유혹하는 불법(방치)폐기물 처리 조직에게 폐기물을 인계함으로써 사회적 문제가 대두됐다.
방치폐기물은 초기에 고형연료를 제조하는 원료로 재활용을 빙자해 적치하였으며, 이후에는 처분비를 사취하기 위한 목적으로 조직적으로 적치해 왔다. 불법처리폐기물은 음식물류폐기물, 슬러지류, 무기성폐기물이 성토재, 퇴비를 빙자해 처리되고 있다. 방치폐기물 발생원은 재활용선별 잔재물, 공사장 생활계 폐기물이 대부분이고, 그 성상은 가연성으로 대부분 폐비닐이라고 불리는 플라스틱(필름류플라스틱)이며, 이 폐비닐은 고형연료로 제조되고, 외국으로 수출되었으나, 수출길이 막히고, 고형연료 시장이 활성화되지 못하면서 결국은 처분 시장으로 흘러가게 됐고, 처분 시장이 포화됨에 따라 비용이 상승하는데 기여했다.

 

▲ 묶음폐기물 <제공=배재근 교수>


수집·운반·선별 과정, 공공(지자체)의 책임 강화...제도개선 절실
민간수집 재활용품 수량, 정산 비용과 통계의 투명성 확보돼야
법적 재활용가능자원으로 분류되는 재활용품은 분리배출, 수집운반, 선별, 자원단계를 거치고 있으며, 분리배출과 수집운반 단계에서 많은 문제가 있다. 재활용품의 분리배출, 수집운반체계는 지자체가 직영으로 관리하는 단독주택과 민간이 관리주체와 계약해 관리하는 공동주택구역으로 구분된다. 단독주택 구역은 혼합수거로 잔재물의 비중이 50%이상 발생되는 문제점을 안고 있으나, 안정적인 수거가 이뤄지고 있다. 반면 공동주택은 분리배출을 엄격하게 실시해 다원 분리를 하고 있어 골판지, 일반폐지, 용기플라스틱, 고철, 캔 등 개별적으로 수집운반체계를 유지하면 유가성을 확보하는 것이 가능하다.
우리나라는 오래전부터 개인사업자가 공동주택 관리주체와 계약을 맺어 수집, 운반, 선별하는 민간수집체제를 현재까지 유지해 왔다. 2018년 쓰레기대란 당시에 유가성이 확보되지 않는 폐비닐 등에 처분비가 과다하게 요구되어 민간수집업체는 수익이 되는 유가성 물질만 수거하고 애물단지로 분류되는 폐비닐과 같이 유가성이 없는 물질에 대해서는 수거를 거부했으며, 이로 인한 쓰레기 대란이 벌어졌다. 현재는 폐비닐 등 유가성 없는 물질은 지자체에게 처리를 전가시키고, 유가의 물질을 수거하는 공동주택이 증가하고 있다.

 

▲ 수출길이 막힌 폐기물이 공장 한켠에 켜켜이 쌓여가고 있는 모습 <제공=배재근 교수>

▲ 민간소각시설에 반입된 재활용방치폐기물 처리 현장 <제공=배재근 교수>


또한 우리나라는 고물상이 어느 지역에나 위치하고 있으며, 이들이 영업을 유지하는 비결은 단독주택 및 상가지역, 공동주택 등을 순회하면서 유가성 재활용품을 수거하는 노인분, 전문수거인으로부터 매수하기 때문이다. 문제는 지자체가 재활용품을 수집운반하기 전에 유가성 물질이 사전에 민간에 의해 수집되어 지자체가 운영하는 선별장 등에서는 채산성이 확보되지 않아 국민의 세금으로 운영해야 되는 문제점을 안고 있다. 선진 OECD국가는 고물상이 존재하지 않으며, 이웃 일본에도 고물상이 없다. 역으로 유기성 재활용품은 지자체장의 소유로 보고 이들을 중간에서 개인이 수집하는 행위는 범죄로 인식, 엄격하게 규제하고 있다. 이제 우리나라도 지자체별로 방침을 확실히해 재활용 가능자원은 지자체장 소유로 하고 지자체장에게 신고, 허가가 없이는 수집, 운반, 선별, 자원화를 금지가 요구되는 시점이다.
특히 최근 논란이 되고 있는 민간수집 공동주택의 재활용 가능 자원에 대해 공공이 개입해, 민간에게 위탁 혹은 대행하는 체계로 신고 및 허가체계를 전환해야 한다. 수거하여 재활용된 것에 대해서는 비용을 정산하는 체계를 만들어, 민간에게 관련비용을 포함해 이익은 보장하고, 결손이 난다면 그 손실부분을 지자체가 지원해야 한다. 최근 재활용품 발생량이 증가하고 있음에도 통계에 잡히지 않는 것은 민간의 수거량이 누락되었기 때문이다. 민간이 수집하는 재활용품 수량에 대한 철저한 관리를 통해 통계의 투명성을 확보하고, 비용을 산출하여, 정산경로에 따른 비용의 투명성을 확보해야 한다. 또한 후술하는 폐기물부담금, EPR(생산자책임재활용)제도의 분담금을 이들 재활용품의 수집, 운반, 선별과정에 관여하는 업체에게 분배해 지원하는 체계를 구축해 한다. 

 

▲ 폐기물 <제공=배재근 교수>


폐기물 부담금(자발협약)-생산자책임재활용제도(EPR)의 실효성 확보
제도 설계에 있어서 불평등의 해소-재활용비율과 처분비용별 정산시스템 구축 필요

현재 폐기물처리DML 경제적 유인정책으로 시행되는 중요한 제도는 폐기물부담금제도, 폐기물부담금 자발적협약제도, 생산자책임재활용제도이다. 이 제도는 예전부터 시행해 온 예치금 제도를 확대·개편해 설계한 제도이다. 초기에는 부담금제도와 생산자책임재활용제도를 시행했으나, 부담금제도가 비용을 회피하는 수단으로 이용되고, 재활용을 고려하지 않는 것으로부터 생산자책임재활용제도로 가기 위한 완충지대로 자발적협약제도를 만들어 시행하고 있다.
그러나 현실적으로 3가지 협약 간에 형평성, 불평등의 문제가 제기되고 있다. 초기에 설계한 원리 원칙, 균형이 시간이 경과되면서 어긋나게 운영되고 있는 것 또한 사실이다. 예를 들면, 플라스틱은 그 재질과 종류에 따른 분류가 되어 있지 않다. 즉, 재활용이 훨씬 더 잘 될 수 있음에도 불구하고 부담금 대상이 되고 있는 것이 있다. 또한 재활용이 되지 않아 생산자책임재활용제도 대상인 것, 장기간에 걸쳐 어딘가에 사용된 후에 발생되는 내구재, 등 이들은 부담금의 대상이며, 최근에 자발적협약 대상에 포함되고 있다. 이들 내구재로 구분되는 가전제품, 자동차, 건축자재, 토목자재는 사용량이 상당히 많음에도 불구하고 부담금 제도의 대상이 되고 있는 상황이다. 재활용의 가능성이 있음에도 불구하고 재활용으로 못 넘어가고 있는 것이 제도설계상 원칙에 어긋나고 있다.
그러므로 모든 플라스틱은 재활용된다는 전제를 가지고 제도를 운영할 필요성이 있다. 각종 제품군에 대하여 재활용되는 비율과 처분되는 비율을 산출하여 재활용비용과 처분비용을 별도 정산하는 새로운 시스템의 설계가 절실히 요구된다. 

  

▲ 폐기물 선별 <제공=배재근 교수>


비용부담에 있어서 불공정의 해소

폐기물제도, 비용의 형평성 확보돼야
2018년도 이후에 폐기물처리 비용은 지속적으로 상승하고 있다. 재활용이라 하더라도 비용은 처분이상으로 상승하고 있는 실정이다. 특히 처리가 곤란한 재활용선별장의 잔재물, 공사장생활계 폐기물은 30만원/톤 이상 유지하고 있다. 문제는 재활용품의 유가성은 있으나, 기본적으로 분리배출에 관련되는 인프라 구축, 수집운반, 선별, 잔재물 처리에 많은 비용이 소요되고 있다.

▲ 업사이클 제품들 <제공=배재근 교수>

우리나라에서 시행되고 있는 부담금제도, 부담금자발적협약제도, 생산자책임재활재활용제도를 보면 각 제도의 비용 형평성이 확보되지 않은 상황이다. 제도 설계상의 원칙은 부담금 대상은 처분을 전제로 한 비용을 부담하고, 자발적협약은 재활용단계로 전환하는 완충(준비)단계로서 재활용비용과 처리비용의 중간단계를 설정하고, 생산자책임재활용제도는 재활용 비용을 모두 부담해야 한다. 그럼에도 불구하고 현재부담액을 비교해 보면, 폐기물부담금은 플라스틱 제품의 경우, 살충제·유독물질용기 250,00원/톤, 건축용 75,000원/톤, 일반용150,000원/톤을 부담하고 있다. 자발적 협약제도는 재활용 전환을 유도하는 17개 제품에 적용하고 있으며, 재활용률을 산출하고 재활용률에 따라 비용을 지출하고 있다. 비용적인 측면에서 품명에 따라 차이는 있으나, 부담의 1/5인 수준으로 추측된다. 반면에 생산자책임재활용제도에 있어서 폐트병은 재질에 따라 141,000∼358,000원/톤, 발포합성수지는 66,000∼76,000원/톤, PSP 294,000원/톤, PVC 901,000원/톤, 기타 합성수지 99,000∼339원/톤, 합성수지재질 필류류 85,000∼203,000원/톤이다. 재활용에 있어서 재활용률을 산출하고 재활용률에 단가를 곱해 산출하는 관계로 비용이 높게 보이는 것도 있다. 이들 3가지 제도에 있어서 비용부담에 차이가 있고, 부담금제도는 비용의 회피수단으로 이용되고 있다는 지적이다.
또한 부담금제도와 생산자책임재활용제도 운영상에서 감면제도를 도입하고 있으며, 일정사용량기준, 총매출액 기준으로 감면시켜 주고 있으며, 또한 비용회피 수단으로 작용하고 있어, 형평성을 저해하고 있다.
각 제도에 있어 설계원칙을 설정한 것이 10년 이상 경과되어 있고, 그간 시대적 상황, 국민의 인식이 변화되어 있어 초심으로 돌아가 제도를 재설계해야 하는 시점이다. 전술한 것과 갈이 재활용비용 외에 처분비용까지도 부담케 하여 처분을 최소화하고, 재이용, 물질재활용, 에너지재활용을 순차적으로 활성화시켜야 한다.

 

▲ 출처=환경부, 제공=배재근 교수



환경성보장제도와의 형평성 유지 

자동차, 전기전자제품 어떤 견제, 감시 도구 없어 투명성 의문
과거 전기전자제품, 자동차 등도 생산자책임재활용 대상이었으나, 2016년경에 국제적으로 환경성보장제도가 부각되며 ‘전기·전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률’이 제정됐으며, 동법에서 제도를 시행하고 있다. 기본적으로는 실질 재활용률 기준을 95%(에너지재활용률)로 설정하고 있으나, 제도의 운영에 있어 투명성이 확보되지 않은 상황이다. 해당업계를 중심으로 한 산출, 보고를 하는 관계로 실제 업계의 현황 반영이 어렵다. 제도 운영에 있어서 어떤 견제, 감시 도구가 없어 투명성이라든가 실질 재활용률이 95%에 이르고 있는지가 현재의 의문이다.
예를 들면 건실하게 재활용을 잘하고 있는 폐차장도 95%를 맞추기가 힘들다는 업계 의견이 있다. 전국에 있는 폐차장들이 대부분 영세하고 시설투자가 잘 돼 있지 않아, 결국은 분리 해체도 어려운 상황이며, 분리 해체된 플라스틱 제품을 적정하게 재활용하는 체계로 되돌리는 것도 어려운 상황이다. 한편으론 일부분(10%)을 에너지 재활용으로 실적을 인정해 주고 있는데, 고형연료 시장이 좋지 않은 상황에서 에너지 재활용으로 실제 돌아가는지도 또 하나의 의문이다. 이러한 점에서 전기·전자, 자동차에서 발생되는 플라스틱이 적정하게 재활용되어 95%의 재활용의무를 달성하고 있는지 재검토가 요구된다. 또한 운영에 있어 투명성을 생산업체와 재활용업체가 연계된 새로운 기구의 공정조합 설치가 필요하다. <다음호에 계속>

 

※ 외부 필자의 원고는 본지의 편집방향과 일치하지 않을 수 있음을 밝힙니다.  

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