정부는 신재생에너지 시장촉진을 위해 2012년부터 기존의 발전차액지원제도(FIT:Feed-in Tariff)를 신재생에너지 공급의무화제도(RPS:Renewable Portfolio Standards)로 전환하기로 결정했다.

신재생에너지 공급의무화제도는 국내 전기사업자들이 전력공급의 일정부분을 의무적으로 신재생에너지로부터 생산해야 하는 제도다.

RPS가 도입되는 2012년부터 지정된 전기공급의무자는 총 공급량의 2.0%를 신재생에너지에서 전력으로 충당해야 하며, 2022년에는 10.0%까지 늘리도록 의무화되었다.

이러한 정부방침의 결정으로 원유가격의 상승과 환경문제 등으로 빠르게 성장하고 있는 신재생에너지 사업에 큰 변화가 예상된다.

RPS제도의 개요 및 공급의무량

RPS제도는 500MW 이상 시설을 보유한 발전사업자에게 발전량의 일정비율을 신재생에너지로 공급토록 의무화하는 제도로 기존의 발전차액지원제도(FIT)와 함께 신재생에너지산업 발전을 위한 대표적인 제도이다.

우리나라의 경우 공급의무자는 13개 업체로 한국수력원자력, 남동발전, 중부발전, 남부발전, 서부발전, 동서발전, 지역난방공사,수자원공사, 포스코파워, SK ENS, GS EPS, GS파워, MPC율촌전력이다.

에너지관리공단 신재생에너지센터는 신재생에너지 공급의무화제도(RPS)의 세부운영방안과 관련하여 ‘공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙’을 지식경제부로부터 승인받아 작년 7월 18일 제정·공고하였다.

이는 일정규모 이상의 발전사업자에게 총 발전량 중 일정량 이상을 신재생에너지 전력으로 공급토록 의무화하는 RPS제도의 올해부터의 시행을 위하여 제도운영을 위한 세부절차 및 방법, 공급인증서 발급 및 관리에 관한 사항, 공급인증서 거래시장 운영방안 등을 구체화한 것이다.

지식37경제부는 RPS제도 시행으로 인한 기대효과로 발전사에게 직접 신재생에너지 공급의 의무화로 보급확대 효과와 이행비용을 전력시장을 통하여 보전하므로 정부재정이 투입되지 않아 재정부담의 완화, 시장원리에 의해 신재생에너지 발전원가가 결정되므로 경쟁유도 및 합리적 가격결정이 가능하며 조기산업화, 시장확대 등으로 산업 경쟁력 강화 및 일자리 창출이 가능할 것으로 기대하고 있다.

RPS제도 도입으로 신재생에너지 시장은 올해 4조 1,000억 원에 달하고, 2022년에는 54조 원 규모로 크게 확대될 것으로 전망하고 있다.

반면 청정전력의 생산비용을 줄이기 위한 치열한 경쟁의 여파로 부작용도 일어날 수 있고, 신재생에너지의 생산효율이 높은 특정지역에 생산시설이 집중되어 지역균형발전을 저해할 수도 있으며, 전력생산 기업들은 내부의 청정기술 개발을 추구하기 보다는 가격이 싸고 효율이 높은 전력제품을 구매할 요인이 커질 수도 있다는 우려의 목소리도 있다.

RPS제도와 관련된 공급인증서(REC: Renewable Energy Certificate)제도란 신재생에너지를 통한 직접공급 이외에도 공급인증서를 구매하여 의무공급량을 충당할 수 있도록 하고, 불이행시 과징금을 부과하는 제도로 이러한 변화는 무엇보다 거대 발전사업자(주로 화석연료와 핵발전사업자)들이 전력산업을 독점하는 문제점을 그대로 갖고 있다.

때문에 신규 발전사업자(특히 재생에너지 발전사업자)가 시장에 진출하기 어려운 여건을 갖고 있으며, 일정 규모를 채워야 하는 의무할당제의 특성상 대규모 재생에너지원을 선호하는 방향으로 나아갈 수 밖에 없다는 환경단체들의 반대를 받고 있는 것이 현실이다.

FIT제도와 RPS제도의 장단점 비교

FIT제도는 발전사업자에 대한 직접적인 보조금 지원방식으로 정부의 재정지원이 전제되며, 신재생에너지로 생산한 전기의 거래가격이 에너지원별로 표준비용을 반영한 ‘기준가격’보다 낮은 경우 그 차액을 지원하는 방식이다.

반면, RPS제도는 정부가 산출량을 직접 규제하는 방식으로 정부의 직접적인 재정부담이 없으며, 에너지공급·판매 사업자에게 자신이 공급하는 에너지의 일정비율을 신재생에너지로 공급·판매하도록 의무화하고 있다.

의무량 달성을 위한 방법으로 자체생산, 외부조달, 생산한 전기량에 따라 신재생에너지 공급자들에게 부여되는 신재생에너지 인증서를 구매하는 방법이 있다.

FIT제도의 장점은 정부가 일정기간 동안 정해진 가격을 보장하기 때문에 투자의 불확실성을 제거해 주고 시장확대에 매우 효과적이며, 중소규모의 발전이 가능하므로 넓은 지역에 신재생에너지에 의한 전력생산 기업이 분포할 수 있어 지역 제조업 발전을 촉진할 수 있으며, 에너지원의 기술적, 경제적 특성을 반영해 각각 다른 가격을 정하기 때문에 다양한 에너지원의 개발이 가능하다.

반면 적정가격수준을 책정하기 어렵고 정책효과나 소요예산규모의 판단이 어렵고 재정부담이 크며, 안정적 사업영위로 국내 기술개발 유인(誘因)이 적어 기술발전을 저해할 수 있는 단점이 있다.

RPS제도의 장점은 공급규모 예측이 용이하며, 시장원리의 도입으로 비용절감의 유인을 제공하여 비용을 최소화할 수 있고, 그 결과 비용절감이 가능한 소수의 경쟁력 있는 기업만이 생존할 수 있으며, 신재생에너지사업의 국제경쟁력을 재고할 수 있고, 정부가 보조금을 지원하지 않아 재정부담이 없다.

단점은 FIT에 비해 시장가격의 불확실성으로 미래 현금흐름의 안정적 보장이 담보되지 않음에 따라 사업리스크가 커서 PF(Project Financing)자금조달이 곤란하고, 기술기반이 없는 상태에서 경쟁체제 도입 시 외국의 기술이나 제품이 시장을 선점할 우려가 있다.

원칙적으로 에너지원을 따지지 않아 공급비용이 낮은 재생에너지원을 선호하여 일부 신재생에너지에 편중될 우려가 있으며, 현재 가격경쟁력은 없으나 잠재력이 큰 신재생에너지 개발을 저해할 수 있고, 투자자의 성공에 대한 불확실성이 크므로 대기업 위주로 참여할 가능성이 커서 중소기업의 신재생에너지 사업진출이 저조할 수 있다.

외국의 신재생에너지 정책동향

현재 영국, 일본, 호주, 스웨덴, 벨기에 등은 RPS제도를 도입해 시행하고 있으며 독일, 덴마크, 스위스, 프랑스, 스페인, 핀란드 등 대부분의 유럽국가와 우리나라는 FIT제도를 시행하고 있고 캐나다, 미국,이탈리아는 FIT제도와 RPS제도를 병행 추진하고 있다.

독일의 경우 1990년에 FIT제도를 도입해 지속적으로 보완하여 성공적인 제도로 안착시켰으며, 미국은 연방정부보다 주정부나 지방정부 차원에서 RPS제도 등 신재생에너지 지원정책을 시행하고 있으며, 현재 29개 주가 RPS제도를 채택하고 있으나 유럽의 FIT성공 사례에 자극을 받아 FIT제도 도입이 늘어나고 있는 추세다.

일본은 1994년부터 시행됐던 주택용 태양전지시스템 설치에 대한 보조금 제도를 2005년 폐지하고 2003년부터 RPS제도를 시행하고 있으나 태양광의 경우 설비용량 기준으로 2005년 세계시장 1위 자리를 내줬고, 2008년에는 3위로 밀려났다.

결국 일본 국회는 신재생에너지의 고정가격 매입제도를 골자로 한 ‘신재생에너지법’을 지난 8월에 통과시켜 그동안 시행해오던 RPS제도를 폐지하고 내년부터 FIT를 도입하기로 했다.

이는 ‘신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법’에 의해 2001년 FIT를 도입했다가 전력산업기반기금이 모자란다며 2008년부터 지원액을 줄여 왔으며, 내년부터 RPS제도로 신재생에너지 보급정책을 변경하는 우리나라와 정반대의 행보다.

이렇게 신재생에너지의 이용을 촉진하고자 하는 각국의 노력은 FIT제도와 RPS제도를 병합하거나 기존제도의 보완과 새로운 방안을 고안하는 등 다각화 되고 있는 실정이다.

RPS제도에 대한 각계의 반응

작년 9월 8일 국회에서 ‘신재생에너지법 개정방향과 대안모색’을 위한 긴급 토론회가 열려 정부의 신재생에너지 추진방향을 짚어보고, 현재와 같은 대규모 조력발전 정책이 과연 경제성 있는 신재생에너지 보급정책으로 적절한 것인지를 모색하는 등 신재생에너지법 개정방향과 대안에 대해 논의했다.

신재생에너지센터 김영진 소장은 우리나라 신재생에너지 정책현황과 추진방향에 대해 2012년 이후 Post-Kyoto체제에 따라 우리나라도 국제적인 온실가스감축 동참압박을 받을 것이고, 의무부담국가가 될 경우 에너지효율 향상 외에 가능한 감축수단은 조력 등 신재생에너지밖에 없더.

최근 일본 후쿠시마 원전사태로 인해 원자력발전의 신뢰성 및 안정성에 대한 수용성 문제가 생겨 조력발전은 친환경에너지로써 향후 원전의 보완적 수단이 될 수 있다고 밝혔다.

그러나 환경운동연합 원전비상대책 김혜정 위원장은 정부가 개발을 계획하고 있는 조력발전소건설 추진현황은 원자력발전소 추진현황 패러다임과 일치한다며, 그 문제점을 지적했다.

UAE원전 수주 이후 정부는 원자력이 기후변화와 한국경제의 구원이자 희망인 것처럼 이야기했으나 일본 후쿠시마 원전사태로 인해 원자력신화에 제동이 걸리자 이제는 조력발전이 이산화탄소 배출이 없는 청정에너지로써 최적의 기후변화 대안인 것처럼 포장하고 대규모 조력발전 건설을 추진하고 있다고 말했다.

‘강화인천만조력발전반대시민연석회’의 윤여균 씨는 해양과 습지를 파괴하며 조력발전소를 건설하는 것은 오히려 기후변화를 가속화시키는 어리석은 방법이라고 주장했다.

대부분의 토론자들은 지구온난화와 기후변화에 대응하기 위한 신재생에너지 사업의 목적에 대해서는 인정했다.

그러나 조력발전은 해양생태계와 연안환경에 지장을 주고 갯벌을 파괴하므로 신재생에너지의 목적에 있어 조력발전은 그 조건이 불충분하다는 입장이었다.

한편 삼성경제연구소(SERI)는 작년 7월 12일자 경제 포커스의 ‘2012년 신재생에너지 공급의무화제도(RPS) 도입’을 통해 “RPS제도 도입 이후 일본은 태양광과 풍력시장의 성장세가 꺾였고, FIT제도를 시행 중인 독일은 태양광과 풍력시장이 빠르게 증가하고 있다”고 지적하며, “태양광을 제2의 반도체산업, 풍력을 제2의 조선산업으로 육성하려는 정부의 목표달성에 차질이 발생할 수 있다”고 경고했다.

보고서는 “RPS제도가 FIT제도보다 낫다는 증거는 어디에도 없으며, OECD 30개 국가 중 RPS만을 운영하는 국가는 4개국, FIT만을 운영하는 국가는 15개국에 달하며, 동시에 운영하는 국가는 5개국에 불과하다”고 지적하고 있다.

이러한 사실은 결국 정부가 RPS제도 도입을 신재생에너지보급률 증대로 연결 짓고 있지만 근거가 희박하고 속내는 FIT에 소요되는 재정부담을 줄이기 위한 것이라는 해석을 가능케 하고 있다.

두 제도의 조합을 통한 대안마련이 과제

물론 RPS제도 도입의 장점이 없는 것은 아니다. 발전회사에게 신재생에너지 보급을 의무화해 신재생에너지 보급을 확대시키는 동시에 시장을 안정시키고, 태양전지와 모듈생산업체의 경쟁을 유도해 소재와 부품의 가격을 안정시킬 것으로 기대되고 있다.

또 RPS제도와 함께 도입되는 공급인정서제도는 태양광과 풍력에 편중돼 있는 신재생에너지 분야의 포트폴리오를 연료전지, 풍력, 조력발전 등으로 다양화하는 단초가 될 것으로 기대를 모으고 있다.

RPS와 FIT는 서로가 가지고 있는 장점들 때문에 무엇이 최선이라고 말하기가 힘들다. 또한 예전에는 FIT와 RPS중 어느 제도가 더 우수한가에 대한 논쟁이 주를 이뤘지만 최근에는 재생에너지의 보급확대라는 목표를 달성하고자 두 제도의 장점을 어떻게 조합해서 정책을 설계할 것인가에 더 많은 관심을 갖고 있는 것이 현실이다.

시장이 매우 성숙한 상태에서는 경쟁이 기술개발이나 비용절감의 기회를 제공할 수 있다는 점에서 RPS가 효과적일 수 있다.

반면에 기술개발에 대한 투자가 우선 이루어져야 하는 재생에너지의 경우 경쟁력이 없는 상태나 기술이 발전해 나가면서 시장에 진입하는 초기 단계에는 위험부담을 줄일 수 있는 FIT제도가 효율적일 수 있다.

원전 폭발사고로 고전을 치른바 있는 일본의 경우 우리와 정반대로 기존의 RPS제도를 폐지하고 FIT제도를 시행한다는 것에 우리는 주목할 필요가 있다.

이러한 사실 때문에 지금 당장 FIT제도를 폐지하고 RPS제도를 도입하는 것 보다는 RPS제도와 FIT제도를 병행 실시하는 것이 더욱 효과적일 수 있다는 주장이 설득력을 얻고 있다.

당장에 FIT제도를 배제하고 RPS제도를 전면도입하는 것은 재생에너지 설비투자를 억제하는 결과를 초래할 것이고, 대형발전사업자의 설비투자 부담을 가중시킬 것이며, 이로 인해 서민들은 전기료 인상에 대한 부담을 고스란히 떠안아야 하는 처지에 놓일 것은 분명한 일이다.

따라서 민간에서 소규모의 재생에너지 발전설비를 적극적이고 안정적으로 투자할 수 있도록 해주는 FIT제도를 병행하거나 RPS제도 내에서 FIT제도의 장점들을 도입해 운영하는 것이 대안이 될 수 있다.

두 제도의 조합을 통한 신재생에너지 산업의 성공을 기대한다.

김수동 기자

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