가.4대강 정비사업은 하천법에 따른 유역종합치수계획 및 하천기본계획,그 밖의 관련법령에 따라 한강,낙동강,금강,영산강 등 4대강에 대하여 시행되는 사업 중
홍수 가뭄을 방지하여 물 문제를 해결하고,하천생태계를 복원 활용하며,지역균형발전과 지역경제 및 문화ㆍ관광을 활성화하기 위하여 체계적ㆍ중점적으로 관리 시행하는 사업입니다.
나.국토해양부,환경부,문화체육관광부,농림수산식품부등 4개부는 2009.6.8.4대강정비사업의 기본방향을 제시하기 위하여 4대강 살리기 마스터플랜을 발표하였고,4대강 살리기 추진본부는 2009.8.24.4대강 살리기
마스터플랜의 최종보고서를 발간ㆍ배포하였습니다.
다.4대강 살리기 마스터플랜에 따른 한강 살리기 사업(이하‘이 사건 사업’이라 한다)의 주요 내용은,한강 유역에 0.5억㎥의 퇴적토 준설,2개의 강변저류지 설치,131㎞의 노후제방 보강,3개의 다기능 보 설치,
12개의 농업용저수지 증고,55개의 하ㆍ폐수처리장 등 환경기초시설 확충 및 고도화,13㎞의 하천 내 농경지 정리 및 생태습지 조성,193㎞의 수계내 생태하천 조성,305㎞의 자전거 도로 설치 등입니다.
라.이 사건 사업을 위한 세부계획으로 한강 유역을 여러 공구로 나눈 다음 각 공구별로 구체적인 사업시행계획을 담아, 피신청인 서울지방국토관리청장은 2009.10.23.서울지방국토관리청 고시 제2009-310호,
제2009-311호로 한강살리기 3,4공구 사업,2009.10.28.같은 청 고시 제2009-317호로 한강살리기 6공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 고시하고, 2009.11.12.같은 청 고시 제2009-337호 내지339호로 한강살리기
3,4,6공구 사업에 대한 하천공사시행계획(변경)을 고시하였으며,2009.11.17.같은 청 고시 제2009-334호 내지 336호로 한강살리기 2,5,9공구 사업,2010.1.21.같은 청고시 제2010-14호로 한강살리기 1공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 고시하였습니다.
마.피신청인 국토해양
부장관은 2009.11.23.
국토해양부 고시 제2009-1084호로 한강살리기 7공구 사업,2009.12.1.같은 부 고시 제2009-1112호,제2009-1121호,제2009-1122호로 한강살리기6,3,4공구 사업에 대한 각 실시계획을 승인한 다음 이를 고시하고, 2010.2.5. 같은 부 고시 제2010-57호 내지 60호로 한강살리기 3,4,6,7공구 사업에 대한 각 실시계획변경(1차)을 승인한 다음 이를 고시하였습니다.
바. 이에대해 신청인 1외 6200인은 피신청인 국토해양부장관 외 1인을 상대로, 「피신청인 국토해양부장관이2009.9.경 한 4대강 정비사업에 대한 정부기본계획,2009.11.23.국토해양부 고시 제2009-1084호로 한 한강살리기 7공구(중원지구)사업 실시계획승인, 2009.12.1.국토해양부 고시 제2009-1112호로 한 한강살 리 기 6공 구 (여 주 4지 구 )사 업 실 시 계 획 승인,2009.12.1.국토해양부 고시 제2009-1121호로 한 한강살리기 3공구(여주1지구)사업 실시계획승인,2009.12.1.국토해양부 고시 제2009-1122호로 한 한강살리기 4공구(여주2지구)사업 실시계획승인,2010.2.5.국토해양부 고시 제2010-57호로 한 한강살리기 3공구(여주1지구)사업 실시계획변경 1차 승인,2010.2.5.국토해양부 고시 제2010-58호로 한 한강살리기 4공구(여주2지구)사업 실시계획변경 1차 승인,2010.2.5.국토해양부 고시 제2010-59호로 한 한강살리기 6공구(여주4지구)사업 실시계획변경 1차 승인,2010.2.5.국토해양부 고시 제2010-60호로 한 한강살리기 7공구(여주4지구)사업 실시계획변경 1차 승인 및 피신청인 서울지방국토관리청장이 2009.10.23.서울지방국토관리청 고시 제2009-310호, 제2009-311호로 한 각 하천공사시행계획,2009.10.28.서울지방국토관리청 고시 제2009-317호로 한 하천공사시행계획,2009.11.12.서울지방국토관리청 고시 제2009-337내지 339호로 한 각 하천공사시행계획,2009.11.17.서울지방국토관리청 고시 제2009-334내지 336호로 한각 하천공사시행계획,2010.1.21.서울지방국토관리청 고시 제2010-14호로 한 하천공사시행계획은 각 이 법원 2009구합50909하천공사시행계획취소청구 등 사건의 판결선고시까지 그 효력을 정지한다」
는 신청을 서울행정법원에 하였습니다. 2. 행정소송법상 집행정지의 요건은 무엇인지 서울행정법원은「행정처분의 효력정지나 집행정지 등 을 구하는 신청사건에 있어서는 행정처분 자체의 적법여부를 판단할 것이 아니고 그 행정처분의 효력이나 집행 등을 정지시킬 것인가의 여부에 대한 행정소송법에서 정하고 있는 요건의 존부가 그 판단대상이 된다(대법원 1986.3.21.자 86두5결정 참조).행정소송법상의 집행정지는 형식적 요건으로 그 대상인
처분 등이 존재하고,적법한 본안소송이 법원에 계속 중이어야 하며,실체적 요건으로 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있고,공공복리에 중대한 영향을 미칠우려가 없으며,본안청구의 이유 없음이 명백하지 않아야 한다(행정소송법 제23조 제2,3항 참조)」고 전제하였습니다. 3. 행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 집행정지 요건인‘회복하기 어려운 손해’와‘긴급한 필요’의 의미, 그 주장 소명책임의 소재 및 회복하기 어려운 손해의 범위는 어떻게 되는 지위 서울행정법원은「행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 집행정지 요건인‘회복하기 어려운 손해’라함은 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회 관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형,무형의 손해를 말하고‘, 긴급한 필요’라함은 회복하기 어려운 손해의 발생이 시간적으로 절박하여 손해를 회피하기 위하여 본안판결을 기다릴 여유가 없는 것을 말하는바,이러한 집행정지의 적극적 요건에 관한 주장ㆍ소명책임은 원칙적으로 신청인 측에 있다(대법원 1999.12.20.자 99무42결정,대법원 2004.5.12.자2003무41결정 등 참조).한편,회복하기 어려운 손해는 신청인의 개인적 손해에 한정되고,공익상 손해 또는 신청인 외에 제3자가 입은 손해는 포함되지 않는다」고 전제하였습니다. 이에 따라 위 법원은, 가. 수용으로 인한 손해에 대하여는「토지 소유권 기타 권리의 수용은 재산적 처분에 해당하여 수용의 당사자는 이를 원인으로 한 각종 보상을 받게 되는 점,이 사건사업구간에 편입되는 팔당지역 농지 대부분이 국가 소유 하천부지로 유기농업에 종사하는 신청인들 대부분은 하천점용허가를 받아 경작을 해온 점, 행정청이 위 신청인들에게 하천점용허가를 하면서 공익상 또는 법령이 정하는 바에 의하거나 하천정비사업을 시행하는 경우 허가변경ㆍ취소 등을 할 수 있다는 조건을 부과하였던 점 등에 비추어 보면,신청인들 주장의 위 손해는 통상적인 금전보상이 불능인경우 내지는 금전보상으로는 사회 관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 손해라고 보기 어렵다」고 판단하였습니다. 나. 식수 오염 등 환경상 이익 관련 손해와 건강권에 대한 손해에 대하여는「이 사건 사업에는 하수처리시설을 확충하고 오염물질 유입을 관리하는 수질개선대책도 포함되어 있는 점,공사 중 발생하는 탁수의 농도는 홍수기에 발생하는 탁수의 농도에 비하여 훨씬 낮은 수준인데,홍수기에 발생하는 탁수가 평소 별다른 문제없이 정화 처리되어 식수원 등으로 공급되어 온 점,이사건 환경영향평가서에서 취수시설 이전이나 취수탑 신설 등 안정적인 용수확보책을 나름대로 제시하고 있는 점 등 기록에 나타난 반대정황도 함께 놓고 보면,
신청인들이 제출한 자료만으로는 신청인들 주장의 위 손해가 구체적으로 수인한도를 넘어 어떠한 형태로 어느 정도 발생되는지에 대한 소명이 충분히 이루어졌다 보기 어렵다. 나아가 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요에 대하여 보더라도,이 사건 사업으로 인하여 어떠한 오염물질이 어느 정도로 나오는지,이에 따라 식수원 등으로 사용할 수 없을 정도로 수질이 악화되는지에 대한 신뢰할만한 구체적인 자료 제시가 없는 점,취수지장 상황의 점 역시 단순한 가능성의 정도를 넘어 그 구체적인 심각성에 대한 자료가 부족한 점,비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 행정계획의 특성상 피신청인들은 이 사건 각 계획에 따른 사업을 시행하면서 발생하는 그때그때의 상황 변화에 대응하여 수시로 이 사건 각 계획을 수정 또는 변경할 수 있는 점 등에 비추어 보면,시급히 신청취지 기재 각 처분의 효력을 정지하지 아니할 경우 곧 한강 유역의 상수원을 식수원 등으로 사용할 수 없을 정도로 수질이 오염되거나 취수가 부족하게 된다는 점에 대한 소명이 충분히 이루어졌다 보기 어렵다」고 판단하였습니다. 다. 침수피해 등 손해에 대하여는「한강에 설치되는 3개의 보는 가동보로서 수문을 개방하여 물을 방류할 수 있으므로 보의 구체적인 운영 과정에서 홍수위 조절이 가능할 것으로 보이는 점,이 사건 사업에 준설과 하천환경정비 등의 내용도 포함되어 있는 점 등에 비추어 보면,신청인들이 제출한 자료만으로는 신청인들 주장의 위 손해가 막연히 가능한 정도를 넘어 구체적,확정적으로 발생된다는 점에 대한 소명이 충분히 이루어졌다 보기 어렵다. 나아가 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요에 대하여 보더라도,현재 홍수기가 아닌 점, 홍수기를 대비한 공정계획이 수립되어 있는 점,뿐만 아니라 상황에 따라서는 이 사건 각 계획 자체마저 언제든지 수정 또는 변경할 수 있는 점 등에 비추어 보면,시급히 신청취지 기재 각처분의 효력을 정지하지 아니할 경우 곧 공사현장 부근 이나 여주 시가지에 홍수 등 침수피해가 발생한다는 점에 대한 소명이 충분히 이루어졌다 보기 어렵다」고 판단하였습니다. 라. 생태계 파괴 등 손해에 대하여는「이 부분 손해는 신청인들의 주장 자체로 신청인들의 개인적 손해가 아니라 공익상 손해 또는 제3자가 입는 손해라 할 것이므로,집행정지 요건인 회복하기 어려운 손해에 해당하지 않는다」고 판단하였습니다.
4. 결론 위 서울행정법원의 판결은 제1심 법원의 판단이기는 하나 환경오염관련 행정소송에 있어서 우선적으로 중요한 단계인 집행정지등의 요건을 구체적으로 적시하며 분석하여 판단하였다는 점에서 의미가 있습니다. 환경오염의 피해를 미리 예방하기 위하여 집행정지등의 법적 장치가 필요한 것은 분명하나 이를 위하여는 구체적인 주장과 입증이 필요하다는 점을 다시 한번 인식시켜 주는 판결이라고 할 것입니다.
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