[도시공원일몰제] 공원을 버리고 난개발을 할 것인가?

2020년 장기미집행 공원 일몰제 시행
강유진 기자 | eco@ecomedia.co.kr | 입력 2018-02-12 11:07:22
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2020년 장기미집행 공원 일몰제가 시행된다. 도시계획시설로 구분된 ‘도시자연공원’ 중 사업이 진행되지 않은 공원은 도시계획시설에서 일제히 해제된다.

토지 소유주들은 웃음을 띠고, 시민환경단체는 우려하고, 지자체는 공원을 보존하고 싶으나 재정마련이 쉽지 않아 쩔쩔매는 상황. 장기미집행 공원 일몰제 시행 배경과 공원을 지킬 수 있는 대안을 살펴본다.

▲ (왼쪽 위부터 시계방향)안산, 불암산, 보라매공원, 오동근린공원. 이들 공원 일부는 2020년도 도시공원 일몰제로 사라질 위기다. 이를 포함해 서울에는 총 71개 공원이 일몰제 적용을 받는다. <사진제공=한국관광공사>

 

 

도시가 유지되기 위해서는 피수불가결한 요소가 있다. 다시 말하면 사람이 살기 위해 꼭 필요한 물리적 시설이 있다. 물을 쓰기 때문에 상하수도 시설이 필요하고, 쓰레기를 버리기 위해선 폐기물처리시설이 있어야 하고, 차가 다니기 위해선 도로가 필요하고, 공부를 하려면 학교가 있어야 한다. 이런 것들을 ‘도시계획시설’이라 한다.

즉, 도시의 기능과 주민의 생활 유지에 필요한 기반 시설이다. 공원도 도시계획시설 중 하나다. 공원은 사람이 살아가는데 필수적인 요소이기 때문에 도시계획시설로 구분되어 도시에 큰 부분을 차지하고 있다.

우리나라는 지난 70~80년대 도시화 과정을 겪으며 많은 부지를 다양한 용도의 도시계획시설로 지정했다. 하지만 일부 시설은 본래 용도대로 사용되지 못하고 방치되기도 했다. 자연히 토지소유자의 불만은 커졌다. 도시계획시설로 지정되면 본인 소유 땅을 마음대로 개발하지 못하기 때문이다.

이에 1999년 헌법재판소는 정당한 보상이나 사업시행 없이 도시계획시설로 10년 이상 토지의 사적 이용권을 과도하게 제한하는 법은 위헌이라는 결정을 내렸다. 즉 사유재산 침해와 관련된 도시계획시설 지정에 대해 헌법불합치 판결을 내린 것이다.

공원, 도시계획시설 일몰제 최대 피해
이 중심에 ‘도시자연공원’이 있다. 사실상 미집행 도시계획시설의 대부분은 공원이다. 공원은 다른 시설에 비해 면적이 넓고 사유지 비율이 높다.
 


<표1>을 보면 2016년 기준으로 미집행 도시계획시설의 총 면적은 1754㎢이다. 이중 일부는 집행(또는 완료)되고 있는데 이를 집행면적(집행비율)이라 한다. 즉 순수하게 미집행으로 남은 면적이 ‘미집행면적’이다. 공원이 504㎢로 가장 많은 면적이 미집행 상태로 남아있음을 볼 수 있다. 뒤를 이어 도로, 하천, 녹지, 유원지 순이다.

이렇게 많은 면적의 공원이 사라지게 만드는 ‘공원 일몰제’는 무엇일까. ‘공원’은 여러 관리주체, 다양한 제도와 계획에 의해 관리되고 있다. 국토부, 산림청, 환경부, 문화재청 등이다. 여기서는 일몰제를 이해하기 위해 두 가지 법을 살펴보려 한다.

헌재의 헌법불합치 판결 이후 2002년 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 개정됐다. 이때 미집행 도시계획시설에 대한 자동실효제가 도입됐다. 자동실효제는 “도시계획시설 결정고시일로부터 20년이 경과될 때까지 사업이 시행되지 않으면 도시계획시설의 효력을 상실한다”고 규정한다. 자동으로 효력이 상실되어 이를 ‘도시계획시설 일몰제’라 한다.

또한 부칙 제16조에서는 2000년 7월 1일 이전에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일로 정한다고 명시한다. 즉, 기산일로부터 20년이 경과되는 2020년 7월 1일이 되면 도시계획시설이 일괄 해제된다. 이는 공원을 포함한 모든 도시계획시설에 해당된다.

여기에 더해 ‘도시자연공원’은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」의 규정도 따르고 있다. 「공원녹지법」에서는 도시자연공원은 도시관리계획 결정·고시된 후 10년까지 공원조성계획이 없다면 그 효력을 상실한다고 정하고 있고, 2015년 10월 1일부터 장기미집행 도시공원실효가 진행 중이다. 정리하면, 미집행 공원은 지금도 사라지고 있으며 2020년이 되면 동시에 많은 면적이 사라지는 상황이다.

미집행공원 대부분 사유지, 보상금 상당해
물론 앞서 본 미집행 공원 504㎢가 모두 사라지는 것은 아니다. <표2>을 보면 미집행 공원을 기간으로 나눴다. 10년 미만 미집행 공원은 71㎢이고, 10년 이상 미집행 공원은 433㎢이다. 미집행 공원의 90%이상이 장기미집행공원임을 알 수 있고, 대부분 일몰제에 해당된다고 볼 수 있다.

또 하나 눈여겨 볼 것은 10년 이상 미집행 공원 중에 절반이 넘는 321㎢가 사유지이다. 이 때문에 토지소유자, 지자체, 시민의 갈등이 발생하고 있다.

미집행 공원 면적을 지역별로 보면<표3>와 같다. 가장 많은 미집행면적을 가진 곳은 경기도다. 이어 서울, 경상남‧북도, 부산 순이다. 서울은 미집행면적이 많기는 하지만 전체 미집행면적 중 진행(또는 완료)된 면적도 48% 정도로 다른 지역에 비해 미집행 공원에 대한 집행비율이 높은 편이다.

미집행 공원에 대한 사업을 추진하기 위해 필요한 금액도 상당하다. <표1>의 ‘추정사업비계’는 미집행면적에 대한 보상비와 공사비를 합한 금액이다. 전국의 미집행 공원 사업을 추진하기 위해서는 50조의 비용이 든다. 지역별 기간별로 구분한 <표4>를 보면 당장 시급한 10년 이상 미집행 공원 사업을 위해 지자체는 얼마의 예산을 확보해야 하는지 볼 수 있다. 서울은 9조, 강원도 6조, 경기도 5조 순이다.


난개발로 인한 삶의 질 하락, 불 보듯 뻔해
지자체가 짧은 시간에 막대한 재정을 마련하기란 사실 불가능해 보인다. 일몰제가 시행되고 도시자연공원이 해제된다면 가장 우려되는 문제는 난개발이다. 공원에서 해제되면 대부분 ‘자연녹지지역’이나 ‘보전녹지지역’으로 지정되기도 하는데 지정이 된다 해도 단독주택, 종교시설, 요양원 등 일부 개발이 허용돼 난개발을 억제하는데 한계가 있다.

실제로 도시공원 해제 시 난개발의 징후는 여러 곳에서 발견되고 있다. 정부는 앞서 2009년 ‘민간공원 조성 특례제도’를 도입했다. 이는 미집행 도시공원에 민간 개발업자가 30%는 수익시설을 설치하고 나머지 70%는 공원으로 조성해 기부채납하도록 하는 제도이다. 개발과 보존을 함께 가며 다소 숨통을 틔우려 했다.

하지만 이렇게 시행된 민간공원 조성 사업 중 일부가 난개발 지적을 받고 있다. 대전시는 2020년 일몰제 적용을 받는 장기미집행 공원 중 8곳을 민간특례 사업으로 추진하고 있다. 최대 규모로 이워지고 있는 월평공원 사업의 핵심은 대전 도솔산에 초고층 아파트를 짓겠다는 것이다.

비록 30%의 부지라고 하지만 실제 사업비를 보면 정반대다. 총 사업비 7천121억 원 중에서 공원시설비는 190억 원이고, 아파트 건설비는 6천25억 원이다. 총액의 80%가 넘는 액수다. 시민단체와 주민은 민간공원 조성 특례제도를 이용한 대규모 아파트 사업이라고 비판하고 있다.
▲ 월평공원 난개발 중단을 촉구하는 시민들<사진제공=대전뉴스갈무리>

현재 대전시는 지역사회 반발을 의식해 민‧관협의체를 구성하고 의견수렴에 나서고 있다. 월평공원 사례가 보여주듯 도시공원으로 묶인 곳들이 해제되면 전국적으로 대규모 난개발 일어날 것이라는 우려는 과장이 아니다.

또한 도시민의 삶의 질도 하락하게 된다. WHO는 국민 1인당 생활녹지를 9㎡로 권고 하고 있다. 현재 우리나라의 공원면적은 1인당 7.6㎡이다. 장기미집행 도시공원 실효 시 1인당 도시공원 면적은 4㎡까지 축소된다.

또한 개인 사유지가 되는 도시공원은 출입 및 이용 제한 등의 영향을 미칠 수 있다. 우리가 이용하고 있는 공원과 산책로는 사실 누군가 소유주가 있다. 현재는 개발이 제한되어 공원으로 이용되고 있지만 지자체가 보상금 처리문제를 해결하고 이 땅을 사지 않으면 2020년에는 개인소유 땅이 된다. 즉 동네 뒷산 산책로가 사유지가 돼 더 이상 이용할 수 없게 될 수 있다. 기존 도시공원의 혜택을 받는 인구는 감소하고 소외되는 인구는 증가하게 되어 도시민의 전반적인 삶의 질을 하락시키게 된다.

또한 일부 전문가들은 생태적 관점에서 도시 생태네트워크 기능을 단절시킬 수 있다고 내다봤다. 도시공원이 가지고 있는 토양형성, 생물다양성 등이 크게 저하될 것으로 보고 있다.

대책마련, 정부역할 중요
이에 지자체는 대책마련에 나섰다. 서울시는 서울특별시의회 차원에서 ‘서울특별시 장기미집행 도시공원 특별위원회(위원장 최영수)’를 구성해 활동했다. 여기서도 특히 ‘공원’을 중심으로 문제를 인식하고 해결방안을 찾았다.

특별위원회는 공원구역 해제에 따른 난개발과 녹지 훼손을 문제로 인식했다. 특히 미세먼지 등 대기오염 문제가 심각한 서울의 경우 도시환경을 더욱 악화시킬 것을 우려했다.

특별위원회는 정부를 대상으로 예산확보와 제도개선을 요구했는데 주요 내용은 다음과 같다.
▲국유지를 지자체로 무상양여하여 공원용지로 유지하도록 한다.
▲중앙정부가 지정한 공원용지의 보상을 위해 국비를 지원한다.
▲공원해제 후 도시자연공원구역으로 지정되는 경우 재산세 감면 혜택을 받을 수 있도록 제도 개선한다.

특별위원회에서 요구한 내용을 자세히 살펴보면 도시자연공원의 역사와 문제점을 더 면밀히 볼 수 있다.

먼저, 국유지를 지자체로 무상양여하여 공원용지로 유지하도록 하라는 주장이다. 대부분의 도시자연공원은 1970년 이전 국가에서 지정하여 국민들에게 공원녹지 서비스를 제공하고자 결정한 도시계획시설이나, 1994년 지방자치제도가 본격 시행되면서 지자체로 공원사무가 이관 됐다.

이 과정에서 국유지의 소유권도 이전되어야 했으나 일부는 여전히 중앙정부 소유이다. 이렇게 되면 지자체는 국가 소유 공원을 사들이기 위해 재원마련을 해야 한다.

앞서 보았지만 사유지에 대한 보상금과 공사비만 해도 많은 재정이 필요하다. 국가가 지정하고, 책임을 지자체로 떠넘기면서, 지자체에 국유지를 매입하라는 것은 다소 이해하기 힘든 상황이다.

우리나라는 국유재산법상 지자체가 공공용 목적으로 사용하고자 하는 경우 무상양여를 할 수 있다고 규정한다. 그러니 이제라도 중앙정부가 미집행 공원 중 국유지의 소유권을 지자체에 이전하라고 요구하는 것이다.
▲ 서울시의회 장기 미집행 도시공원 특별위원회 <사진제공=서울시의회>

두 번째, 지자체로 도시자연공원 사무를 이관하기 전에 지정한 공원에 대해서는 국비지원을 해야 한다고 주장한다. 같은 맥락이다. 정부가 도시자연공원을 지정한 이후 지자체로 업무가 이관됐다. 그런데 그에 따른 국가예산 지원은 부족한 현실이다.

서울시는 매년 예산을 확보해 사유지 면적을 보상하여 도시자연공원을 확보해왔다. 앞으로도 매년 최소 1000억 원 이상의 예산을 편성할 계획이라고 밝혔다. 하지만 이렇게 해도 사유지 공원을 모두 확보 할 수 없다. 다른 지자체도 마찬가지다. <표4>에서 보듯이 지자체들이 이 막대한 재원을 마련하는 게 가능할까 의문이 든다.

마지막으로 공원해제 후 도시자연공원구역으로 지정되는 경우 재산세 감면 혜택을 받을 수 있도록 제도 개선하라는 것이다.

우선 ‘도시자연공원’과 ‘도시자연공원구역’의 구분이 필요하다. 지금까지 설명한 도시계획시설의 공원은 ‘도시자연공원’이다. 관련법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」법이고, 일몰제 적용을 받으며, 「지방세특례제한법」에 따라 재산세의 50%를 감면 받고 있다.

일몰제가 시행돼 도시자연공원이 해제되면, 지자체는 ‘도시자연공원구역’으로 지정할 수 있다. 이는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 규정을 받는 용도구역이다. 도시자연공원구역은 일몰제가 해당되지 않아 기존 공원녹지를 유지할 수 있게 된다. 문제는 ‘도시자연공원구역’의 경우 세금감면 혜택이 사라진다.

상황이 이렇다 보니 토지소유자들은 도시자연공원구역으로 지정되는 것을 피하려고 한다. 규제는 무한정 계속되고 세금만 더 내야하기 때문이다. 도시공원을 유지하고 싶은 지자체는 일몰제를 앞두고 도시자연공원구역 지정 카드를 만지작거리지만, 세금문제 때문에 토지소유주의 반발과 민원을 의식해 섣불리 진행 할 수 없다. 이에 특별위원회는 ‘도시자연공원구역’에도 동일한 재산세 감면을 요청하는 것이다.

아울러 일몰제를 주관하고 있는 국토교통부에도 ‘▲사유권 침해로 시행되는 도시계획시설 결정 실효는 사유지에 한해 집행하라’는 요구를 전했다.

도시계획시설 자동실효제는 개인 재산권 침해를 방지하기 위한 것이다. 그러니 국공유지까지도 실효 대상으로 분류하는 것을 문제로 지적했다. 이 역시 정부가 국유지의 소유권을 지자체로 넘기면 해결되는 일이다.
▲ 공원에서 휴식하는 시민들. 일몰제가 시행되면 1인당 공원 면적이 4㎡로 줄어든다. <사진제공=한국관광공사>

환경운동연합은 여기에 한발 더 나간다. 환경운동연합은 2017년 대선 당시 도시공원 일몰제 해결을 위한 정책을 제안한 바 있다. 위의 4가지 주장 외에도 보전녹지 편입, 민간공원 특례제도 개선, 토지 소유주들에게 제시할 수 있는 제도 마련 등을 추가로 요구했다.

<환경운동연합 요구사항>
- 국가의 토지정책 기조에 토지공개념을 확대 반영할 것을 요구한다.
- 도시공원일몰제 해결을 위한 정부 전담 부서의 신설을 요구한다.
- '국민 1인당 생활녹지 9제곱미터(WHO 권고)' 확보 대책을 요구한다. 이를 위해, 국가 종합 계획으로 도시공원 확보(보상·매입) 및 관리 전략을 구축하며 중앙 정부의 지원기준을 마련하여 지자체에 재정을 지원할 것을 요구한다.
- 개인 사유권 침해에 해당하지 않는 국공유지를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」개정을 통해 장기미집행 도시공원 자동 해제 대상에서 제외할 것을 요구한다.
- 도시공원의 도시자연공원구역으로 원활한 전환을 위해 도시자연공원구역 제도를 개선하고, 공원구역으로 지정되기 이전에 보전녹지였던 곳이거나 보전가치가 높은 공원녹지는 재평가를 통해 보전녹지로 편입시킬 것을 요구한다.
- 도시공원의 공공성 확보를 위해 도시의 난개발과 지역사회 갈등을 야기하고 있는 민간공원 특례제도의 규제강화를 요구한다.
- 시민과 토지주들이 자발적으로 참여할 수 있는 도시공원 트러스트 제도를 마련할 것을 요구한다.

도시공원의 새로운 패러다임-민관협의
도시자연공원의 가치는 날로 증가한다. 도시민들에게 공원은 삶의 쉼터이고, 도시와 자연생태계를 연결하는 공간이다. 복지수준이 높아질수록 공원에 대한 필요도 함께 증가한다.

정부도 이를 공감하지만 지금까지 보여준 행동은 다소 무책임하다는 평가를 피할 수 없을 듯하다. 지자체 역시 사업을 이관 받았지만 관심부족과 비용 문제를 해결하지 못해 방치하고 있는 실정이다.

이 와중에 일몰제 시행을 앞두고 토지소유주는 개발에만 몰두한 상황이고, 시민들은 우리가 이용하는 공원에 주인이 있는지, 일몰제도에 대한 인식도 없었다. 그러니 공원이 사라지는 건 오히려 당연한 일인지도 모른다.

그런 의미에서 환경운동연합이 요구한 ‘시민과 토지주들이 자발적으로 참여할 수 있는 도시공원 트러스트 제도 마련’은 지금 시점에서 생각해 볼 의미가 있다.

잠시 외국 사례를 살펴보자. 충북대 황희연 교수의 ‘장기미집행 도시‧군계획시설 현황과 과제Ⅰ’ 내용을 참고한다. 최근 미국에서 성공을 거둔 공원사업에는 지역주민, 기업, NGO와 협력이 있었다.

미국도 대부분 공적자금으로만 공원을 운영할 수 있는 형편은 아니다. ‘업무증진지구’, ‘공원의 친구들’, ‘커뮤니티 디자인센터’ 등은 공공기관이 도시공원을 조성하고, 관리는 민간이나 비영리 단체들이 대신 채워주는 대표적 사례이다.

즉, 공원 조성과 관리 측면에서 정부와 지자체가 전담하는 방식이 아닌 민간‧비영리단체 등이 협력하여 설계하고 관리하는 새로운 개념의 도시공원이 등장하고 있다. 공원 디자인과 유지관리에 다양한 이해당사자를 참여시켜 주민과 민간단체에게 소유감을 고취시키는 사회적 효과까지 거둘 수 있다.

 

도시공원의 운명을 행정기관에만 맡겨두지 말고 시민의 참여를 이끌어야 한다는 패러다임의 전환은 우리나라에서도 조금씩 일어나고 있다. 서울시가 진행한 ‘도시자연공원 실효대비 종합적 관리방안 연구’에서 이를 잘 보여주고 있다.

앞으로 서울시는 ▲시민과 함께하는 미집행공원 확보노력 ▲토지소유자 권익보호를 위한 일부개발과 보상 ▲규제완화를 위한 정부건의 및 장기적 공원녹지 관리방향제시 등을 추진할 것이라고 밝혔다. 하지만 이것은 지자체 하나의 힘으로 되는 것은 아니다. 

▲ 도시공원 일몰제 해결 촉구, 지방선거 공약 제안 시민사회단체 공동 기자회견<사진제공=서울환경운동연합>

올해는 6.13지방선거가 있다. 지난 1월 29일, 시민사회단체들은 각 정당에 도시공원일몰제 해결을 공약으로 채택하기를 촉구했다. 국공유지 문제, 도시자연공원구역 세금문제, 민간공원개발특례사업, 지자체 재정마련 등 도시공원을 둘러싼 많은 문제가 관련 법령을 개정해야하기 때문이다. 또한 이를 기반으로 2019년에 예산을 편성해야 2020년에 닥칠 공원일몰제를 멈출 수 있다고 목소리를 높였다.

아울러 최근에 서울환경운동연합이 의미 있는 시도를 시작했다. 공원일몰제 시행을 앞두고 모금활동을 시작한 것. 시민의 공원을 시민 스스로 지켜내자는 취지이다.

앞으로 2년 남았다. 공원이 사라진다면 그것은 정부, 지자체, 시민 모두의 책임이 될 것이다. 

 


[환경미디어= 강유진 기자]  

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